СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ КОНТРОЛЬНЫХ МЕХАНИЗМОВ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА НА УРОВНЯХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Волчкова Наталия Николаевна

аспирант ФГОУ ВПО «Госуниверситет-УНПК», г. Орел

E-mail:

Государственный строй любой страны детерминирован ее историей. В царской России большинством исследователей и политиков не поддерживались западные конституционно-правовые идеи парламентаризма, народного представительства, разделения властей и депутатского контроля. Царская власть была едина, цельна, монолитна и бесконтрольна. В определенной мере указанные традиции были перенесены на советскую конституционно-правовую почву. Особенно на ранних этапах становления и укрепления советской власти юридический центр властных полномочий фиксировался в рамках компетенции Советов депутатов трудящихся, которым принадлежала вся полнота суверенной власти. Советы обладали значительными контрольными полномочиями. Об этом свидетельствует анализ истории конституционного развития России.

В Конституции (Основном Законе) РСФСР от 10 июля 1918 года (часть 1 главы первой) закреплялось, что вся власть в центре и на местах принадлежит Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов [9]. В Конституции СССР от 31 января 1924 года (часть 8 главы третьей) верховная власть утверждалась за съездом Советов [15]. В статье 3 Конституции СССР от 5 декабря 1936 года указывалось, что «вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся» [10]. Наконец, Конституция СССР от 7 октября 1977 года (статья 2), несмотря на признание принадлежности власти народу, оговаривала, что «народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР» [11]. Движение российского конституционализма от классового к общенародному государству сопровождалось приоритетом социалистического народного представительства по отношению к непосредственной демократии. При этом советы располагали значительной контрольной властью, включающей непосредственное управление народным хозяйством.

Конституционные реформы 1988 – 1993 гг. в СССР и России привели к существенному пересмотру контрольных полномочий органов народного представительства. В отличие от предыдущего регулирования, представительные органы стали позиционироваться, прежде всего, в качестве субъектов правотворческой деятельности [1, с. 49-55]. Лишь в редких случаях представительные органы наделяются подзаконной компетенцией [6, с. 6-9]. В связи с этим весьма показательны нормы ст. 94 Конституции Российской Федерации, согласно которым Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации [12]. О контрольных полномочиях Федерального Собрания в ст. 94 Конституции Российской Федерации не упоминается.

Контрольные полномочия Федерального Собрания непосредственно выражены лишь в ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации, согласно которой «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом». Примечательно, что в ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации «Счетная палата» не называется «Счетной палатой Российской Федерации», как это сделано в текущем законодательстве [24]. Конституция Российской Федерации допускает и другое наименование данного органа – «Счетная палата Федерального Собрания Российской Федерации», которое более точно отражало бы суть парламентского контроля в бюджетной сфере [20, с. 44].

Однако анализ нормативного содержания ст. 102 – 103 Конституции Российской Федерации показывает, что конституционные полномочия Федерального Собрания в контрольной сфере не исчерпываются контролем за исполнением федерального бюджета. К контрольным полномочиям Совета Федерации можно отнести: утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории России, назначение выборов Президента Российской Федерации, отрешение Президента Российской Федерации от должности, назначение на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации. Аналогичным образом компетенция Государственной Думы контрольного характера включает: дачу согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности, назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка России и Уполномоченного по правам человека [14, с. 43-48].

Таким образом, из четырех «классических» контрольных полномочий парламента (вотум недоверия, интерпелляция, вопросы и расследования) в главе 5 Конституции Российской Федерации нашел свое выражение лишь вотум недоверия Правительству Российской Федерации. Порядок проведения парламентских расследований регламентируется на законодательном уровне [23], а иные вопросы контрольной деятельности палат Федерального Собрания – в регламентах Совета Федерации [19] и Государственной Думы [18], которые по своей природе являются внутренними актами и не должны распространять свое действие на внешних субъектов общественных отношений [2, с. 172-176]. Федерального закона о Федеральном Собрании в современной России не существует.

Федеральная модель правового регулирования контрольной деятельности органов народного представительства, в той или иной мере, переносится на уровни субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [4, с. 12-14]. Несмотря на гарантированную Конституцией Российской Федерации самостоятельность данных публично-территориальных образований, контрольная деятельность их представительных органов достаточно четко регламентируется федеральными законами прямого действия об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и об общих принципах организации местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [25] законодательные (представительные) органы субъектов Федерации обладают следующими контрольными полномочиями. Во-первых, им предоставлено право заслушивания ежегодных отчетов высшего должностного лица субъекта Федерации о результатах деятельности высшего исполнительного органа субъекта Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом (пункт «б.2» части 1 статьи 5). Следует отметить, что «отчет» принципиально отличается от «послания» главы государства его подконтрольной конституционно-правовой природой [16, с. 274-280]; во-вторых, законодательный (представительный) орган субъекта Федерации обладает правом выражения вотума недоверия не только высшему должностному лицу субъекта Федерации, но и другим должностным лицам, в назначении которых он принимал участие (пункт «д» части 3 статьи 5) [17, с. 26-28]. Совет Федерации и Государственная Дума не принимают участия в назначении федеральных министров, руководителей федеральных агентств и служб, вследствие чего не вправе выражать им недоверие; в-третьих, законодательный (представительный) орган субъекта Федерации осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Федерации, исполнением бюджета субъекта Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Федерации (пункт «а» части 4 статьи 5) [8, с. 176-181].

Контрольные полномочия законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, установленные пунктом «а» части 4 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», имеют более широкий диапазон действия по сравнению с аналогичными полномочиями Совета Федерации и Государственной Думы по смыслу действующей Конституции Российской Федерации. Они ограничены не только сферой исполнения бюджета, но и контролем распоряжения публичной собственностью и реализации законов субъекта Федерации. Последние, как следует из нормативных положений пункта «б» части 1 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [25], могут регулировать все общественные отношения в соответствии с предметами ведения субъектов Федерации и их полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 72, 73, 76 Конституции Российской Федерации [12]).

Сравнительно широкие контрольные полномочия законодательных (представительных) органов субъектов Федерации в отношении исполнительной власти субъекта Федерации сбалансированы правом высшего должностного лица субъекта Федерации досрочно прекратить полномочия законодательного (представительного) органа по таким основаниям, как установленный судом факт принятия региональным парламентом противоправного нормативного акта либо длительное бездействие законодательного (представительного) органа, выразившееся в не проведении его заседаний (часть 2 статьи 9 Федерального закона) [7, с. 145-149]. Президент Российской Федерации вообще не обладает правом роспуска Совета Федерации, а роспуск главой государства Государственной Думы может быть обусловлен лишь разногласиями по вопросам о формировании и деятельности Правительства Российской Федерации (статьи 111, 117 Конституции Российской Федерации [12]).

В свою очередь, законодательный (представительный) орган субъекта Федерации не обладает правом досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации. Вотум недоверия указанному должностному лицу, во-первых, связан определенными юридическими основаниями (он может быть выражен лишь в связи с изданием противоправных правовых актов, массовым нарушением прав и свобод человека и гражданина, ненадлежащим исполнением обязанностей высшего должностного лица субъекта Федерации), во-вторых, вотум недоверия не влечет за собой каких-либо конституционно-правовых обязанностей Президента Российской Федерации [21, с. 53-58]. Вопрос об отрешении высшего должностного лица субъекта Федерации от должности находится в сфере дискреции (полной свободы усмотрения) главы государства [13, с. 32-35].

В связи с этим уместно провести аналогию нормативных положений статьи 117 Конституции Российской Федерации [12]. Первичное выражение Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации само по себе не влечет обязанности Президента Российской Федерации отправить в отставку Правительство Российской Федерации. Однако если Государственная Дума повторно в течение трех месяцев выразит недоверие Правительству Российской Федерации, глава государства обязан либо отправить в отставку Правительство Российской Федерации, либо распустить Государственную Думу. Подобные механизмы в цепочке взаимодействия Президента Российской Федерации, законодательных (представительных) органов и высших должностных лиц субъектов Федерации, к сожалению, отсутствуют. В результате вотум недоверия законодательного (представительного) органа высшему должностному лицу субъекта Федерации не влечет за собой юридических последствий и является лишь поводом и основанием к волеизъявлению Президента Российской Федерации, который вправе досрочно прекратить полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации и при отсутствии инициативы законодательного (представительного) органа субъекта Федерации [5, с. 28-29].

Весьма противоречивой выглядит статья 24 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [25]. С одной стороны, в данной статье содержится важное правило о том, что выражение недоверия должностным лицам, в назначении которых принимал участие законодательный (представительный) орган субъекта Федерации, влечет за собой «немедленное освобождение от должности или иные последствия», установленные конституцией, уставом или законом субъекта Федерации. Степень значимости подобного контрольного полномочия законодательных (представительных) органов субъектов Федерации сложно переоценить. На федеральном уровне ни Совет Федерации, ни Государственная Дума не праве по своей воле досрочно прекратить полномочия федерального министра, руководителя федерального агентства или службы. С другой стороны, наименование статьи 24 указанного Федерального закона заметно расходится с ее содержанием. Если в наименовании статьи имеется указание на допустимость выражения недоверия высшему исполнительному органу субъекта Федерации (что не является тождественным выражению недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации), то в содержании статьи отсутствуют какие-либо нормы, регламентирующие данные общественные отношения. Становится неясным, какие правовые последствия влечет за собой выражение законодательным (представительным) органом субъекта Федерации недоверия высшему исполнительному органу. Это особенно важно в связи с тем, что не все члены высшего исполнительного органа субъекта Федерации назначаются на должности с согласия законодательного (представительного) органа.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [26] предусматривает следующие контрольные полномочия представительных органов муниципальных образований. Во-первых, представительный орган муниципального образования обладает контрольной компетенцией общего характера в отношении всех других органов и должностных лиц местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения (пункт 9 части 10 статьи 35). Во-вторых, муниципальный орган народного представительства уполномочен на удаление главы муниципального образования в отставку (пункт 10 части 10 статьи 35, пункт 2.1 части 6 статьи 36, статья 74.1). В-третьих, аналогично контрольным полномочиям законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (часть 11.1 статьи 35).

Институт удаления главы муниципального образования в отставку (статья 74.1) следует отличать от института его отрешения от должности (статья 74) [3, с. 67-70]. Отрешение главы муниципального образования от должности производится актом высшего должностного лица субъекта Федерации вследствие издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Принципиально иную конституционно-правовую природу имеет институт удаления главы муниципального образования в отставку. Решение об этом принимает не высшее должностное лицо субъекта Федерации, а представительный орган муниципального образования. Основаниями для этого могут быть, во-первых, решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [26]; во-вторых, неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Федерации; в-третьих, неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд [22, с. 29-31].

Сравнительный анализ контрольных механизмов в деятельности народного представительства на уровнях Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований позволяет выделить их следующие общие и отличительные черты. Общим является признание ограниченного характера контрольной компетенции органов народного представительства, сосредоточенной преимущественно на проверке исполнения бюджетов соответствующих уровней, в том числе, через создаваемые специально для этих целей высшие органы финансового контроля. В актах конституционно-учредительного характера (Конституции Российской Федерации, конституциях (уставах) субъектов Федерации и уставах муниципальных образований) не всегда четко выражаются полномочия представительных органов по осуществлению интерпелляций, вопросов к должностным лицам исполнительных органов, проведению депутатских расследований.

Однако по мере движения от вышестоящего к нижестоящим уровням публичной власти наблюдается тенденция расширения контрольных полномочий органов народного представительства. Если на федеральном уровне не признается подотчетность главы государства палатам Федерального Собрания, то в субъектах Федерации и в муниципальных образованиях такая подотчетность гарантирована нормами федеральных законов. Сфера контрольных полномочий представительных органов муниципальных образований является более широкой по сравнению с компетенцией законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Это не в полной мере учитывает специфику формирования органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, так как высшие должностные лица субъектов Федерации не имеют прямого мандата народного доверия, в то время как главы муниципальных образований приобретают властные полномочия посредством всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании.

Список литературы:

1. Богданова Н.А. Законодательная и представительная функции парламента: преодоление коллизии // Вестник Тюменского государственного университета. 2009. № 2.
2. Волтунов Д.В. Регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации как источники конституционного права Российской Федерации // Проблемы права. 2006. № 2.
3. Давыдова Н.Ю. Институт удаления главы муниципального образования в отставку // Адвокат. 2009. № 12.
4. Данилов В.Н. Законотворчество субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Автореф… канд. юрид. наук. М., 2007.
5. Жуков А.П. Институт недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (в условиях нового порядка наделения полномочиями) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14.
6. Злобин А.В. Нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации // Вестник Саратовской государственной академии права. 2004. № 2.
7. Ионова Е.В. Право высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на роспуск регионального законодательного органа // Право и государство: приоритеты XXIвека. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2007.
8. Карханбарьян А.С. Способы осуществления контроля законодательных (представительных) органов субъектов федерации за соблюдением и исполнением законов // Правовая политика государства: теория, история, практика. Пенза: Пензенский госуниверситет, 2009.
9. Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г. / /  СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582. Утратила силу
10. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г. / / Известия ЦИК СССР. 1936. 6 декабря. Утратила силу
11. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик от 7 октября 1977 г. / / ВВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617. Утратила силу
12. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 2009. 21 января
13. Максимова С. Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации как санкция конституционной ответственности // Дни науки – 2005. Материалы научно-практической конференции. Иркутск: БГУЭП, 2004.
14. Медяник О.В. Проблемы реализации контрольных полномочий палат Федерального Собрания // Мир юридической науки. 2009. № 2.
15. Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик от 31 января 1924 г.  М., 1924. Утратил силу
16. Побережная И.А. Послание Президента РФ и его место в системе права России // Конституция и доктрины России современным взглядом. М.: Научный эксперт, 2009.
17. Попова Ю.Ю. Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ в области осуществления парламентского контроля // Право и государство: теория и практика. 2010. № 4.
18. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22 января 1998 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801. 2010. № 29. Ст. 3854
19. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 30 января 2002 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635. 2010. № 1. Ст. 61
20. Скоков А.В. Счетная палата РФ как орган парламентского контроля // Российская юстиция. 2009. № 5.
21. Суркова И.С. Выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации // Современные проблемы юридической науки и правового образования. Иркутск: БГУЭП, 2010.
22. Тышкунова Н.Н. Отдельные проблемы толкования законодательной конструкции удаления главы муниципального образования в отставку // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 10.
23. 2Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7. 2007. № 1 (Ч. 1). Ст. 40
24. Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167. 2004. № 33. Ст. 3370. № 49. Ст. 4844. 2007. № 31. Ст. 4011. 2010. № 15. Ст. 1739
25. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 2003. № 27. Ст. 2709. 2005. № 1. Ст. 17, 25. 2006. № 1. Ст. 10. № 23. Ст. 2380. № 30. Ст. 3287. № 31. Ст. 3452. № 44. Ст. 4537. № 50. Ст. 5279. 2007. № 1. Ст. 21. № 13. Ст. 1464. № 21. Ст. 2455. № 30. Ст. 3747. 3805. 3808. № 43. Ст. 5084. № 46. Ст. 5553. 2008. № 29. Ст. 3418. № 30. Ст. 3613. 3616. № 48. Ст. 5516. № 52. Ст. 6236. 2009. № 48. Ст. 5711. № 51. Ст. 6163. 2010. № 15. Ст. 1736. № 31. Ст. 4160
26. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 2005. № 1. Ст. 37. № 52. Ст. 5597. 2006. № 1. Ст. 10. № 31. Ст. 3452. 2007. № 43. Ст. 5084. 2009. № 48. Ст. 5711. 2010. № 19. Ст. 2291. № 31. Ст. 4206