К ВОПРОСУ О ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ «МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИЛЬТРА»

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается правовой статус субъектов, имеющих право на подпись «муниципального фильтра» в поддержку кандидата на выборах высшего должностного лица субъекта федерации. Автор рассмотрел основания и порядок установления правосубъектности  и полномочий, определяющих  правовой статус депутатов и глав местного самоуправления в ходе выборов высшего должностного лица субъекта федерации.

Ключевые слова: кандидат, депутат, выборное должностное лицо, подпись, сбор подписей в поддержку.

В связи с изменениями в избирательной системе, существенно изменились правовые отношения и статус субъектов в избирательном праве и избирательном процессе на выборах высшего должностного лица субъекта федерации. В соответствии с видами выборных органов власти можно выделить право на выборы на должность высшего должностного лица субъекта федерации в системе органов исполнительной власти, что соответствует определенной системе выборов и определенным правоотношениям, возникающих в период избирательного процесса.[1]

Отметим, что статус выбранного должностного лица (главы муниципального образования либо председателя Совета депутатов) и депутатов представительных органов  в системе органов местного самоуправления, и сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата в значительной степени повлияли на результаты выдвижения кандидатов и условия их регистрации. Таким образом, на прямых выборах высшего должностного лица субъекта федерации, активным избирательным правом стали обладать не только граждане, но этим правом стали обладать специальные субъекты, уже получившие легитимность, на том основании, что сами избраны на соответствующих выборах в муниципалитетах. Новация в избирательном процессе в первую очередь коснулась правосубъектности самих депутатов представительных органов местного самоуправления и избранных глав муниципальных образований.[2]

Избирательное право как институт конституционного права определяет круг граждан, политических партий, которые оказывают свое регулятивное воздействие на соответствующие общественные отношения, а также система местного самоуправления посредством сбора подписей депутатов и выбранных глав муниципальных образований, поддерживая выдвижение кандидата на выборах высшего должностного лица субъекта федерации. Правосубъектность определяется условиями, которым должно удовлетворять лицо, избирательное объединение, депутат и выбранный глава муниципального образования, наделяемое качеством специального субъекта данных отношений, и условия, при которых оно может реализовать свои права и обязанности, устанавливаемые в законодательном порядке. Законодатель установил непосредственное и опосредованное участие гражданин в избирательном процессе. Непосредственное участие в голосовании специальных субъектов выражается в двойственности права: двойном голосе, при голосовании на выборах за кандидата высшего должностного лица субъекта федерации по одномандатному избирательному округу, а также второму голосу, отданному в поддержку кандидата высшего должностного лица субъекта федерации при выдвижении.   

Введение «муниципального фильтра» привели к искажению волеизъявления избирателя, который вынужден не только голосовать за кандидата на выборах, но одновременно выбирать кандидата по признаку, подписав как депутат или глава муниципального образования, список в поддержку кандидата высшего должностного лица субъекта федерации. Изменение порядка выдвижения и регистрации кандидатов высшего должностного лица субъекта федерации в значительной степени изменяет избирательную дееспособность. В отличие от избирательной правоспособности, избирательная дееспособность зависит от воли гражданина, изменяется в соответствии с избирательной системой, либо ее частью. Если гражданин избран депутатом представительного органа местного самоуправления или главой муниципального образования он может поддержать любого кандидата высшего должностного лица субъекта федерации, но региональный законодатель указывает, что только одного кандидата[3]. Тем не менее, федеральное законодательство отмечает, что если при проверке подписей будет выявлено, что депутат представительного органа муниципального образования или избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования поддержал более одного кандидата, засчитывается подпись, которая по времени была проставлена раньше.[2] Законодатель усматривает, что первое по времени волеизъявление депутата представительного органа муниципального образования или избранного на муниципальных выборах главы муниципального образования является объективным, а последующее – неверным. По мнению автора, такой подход к сбору подписей в поддержку кандидата высшего должностного лица субъекта федерации депутата представительного органа муниципального образования или избранного на муниципальных выборах главы муниципального образования  приводит к умалению воли депутата, которая могла измениться в ходе сбора подписей. Например, избирательным кодексом Белгородской области указывается, что депутат представительного органа муниципального образования может поддержать только одного кандидата, выдвинутого любым избирательным объединением.[4] Выбор депутата представляется в том, что можно поддерживать кандидата в губернаторы вне зависимости от его партийной принадлежности. В таком случае представляется верным исключение всех подписей, поданных депутатом представительного органа муниципального образования или избранного на муниципальных выборах главы муниципального образования  независимо от времени проставления подписи.

Избирательное законодательство субъектов федерации регулирует остальные вопросы, касающиеся «муниципального фильтра» в соответствии с федеральным законом. На выборах в поддержку выдвижения кандидатов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации собираются подписи депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований. Число указанных подписей определяется законом субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".[5] Вместе с тем, при реализации указанной нормы следует учитывать состояние развития избирательного законодательства субъектов федерации. Например, закон Белгородской области «Избирательный кодекс Белгородской области»[4] указал, что на выборах Губернатора Белгородской области в поддержку выдвижения кандидатов собираются подписи депутатов представительных органов муниципальных образований. Число подписей составляет 5 процентов от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов Губернатора Белгородской области. В числе лиц, поддержавших кандидата, должны быть 5 процентов от общего числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов Губернатора Белгородской области. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов. Депутат представительного органа муниципального района может поддержать кандидата только как депутат представительного органа муниципального района.[4] В таком случае, региональный законодатель произвольно ограничивает правоспособность выборных лиц местного самоуправления, лишив их права оспаривать решение об отказе в регистрации поддержанного им кандидата, тем самым принимать участие в выборах на этапе регистрации кандидата в губернаторы субъекта федерации.

Таким образом, региональный законодатель разграничивает право поддержки кандидатов в губернаторы по трем основаниям:

Во-первых, по правовому статусу депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных лиц органов местного самоуправления, которые могут входить в состав районных представительных органов, где поименованы как депутаты.

Во-вторых, в особом порядке учитывает поддержку депутатов муниципальных районов и городских округов, указывая требование о части подписей, которые должны быть поставлены депутатами вышеуказанных муниципальных образований, либо отмечается количество муниципалитетов, районов и городских округов, депутаты которых должны поддержать кандидата. Однако этот механизм не обеспечивает учета объективной ситуации по поддержке кандидата в губернаторы. Например, в Новгородской области (при установлении 10 процентного барьера сбора подписей депутатов и избранных глав местного самоуправления от количества установленных депутатов и глав местного самоуправления[3], Избирательная комиссия определяет «квоту» в 131 подпись депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований[6], соответственно в области избрано 1310 депутатов и глав (точное количество субъектов не указывается ни в областном законе, ни в постановлениях Избирательной комиссии Новгородской области), имеющих право поддержать кандидата в губернаторы.

Таким образом, расчеты не прозрачны, вызывают опасения, что принятое за основу количество депутатов не соответствует действительности. Например, по данным справочника городских и сельских поселений [7], составленного на 01.07.2017, указывается, что в Новгородской области 142 муниципальных образования, в том числе 1 городской округ, 21 муниципальный район, 19 городских поселений и 101 сельское поселение, таким образом, за период  менее месяца количество муниципальных образований, депутатов и избранных глав местного самоуправления сократилось на 11 субъектов МСУ.

В-третьих, количество депутатов связывается нормой с принадлежностью к органу местного самоуправления. Например, в Новгородской области из 131 подписи должны быть 43 подписи депутатов представительных органов муниципальных районов и городского округа и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городского округа Новгородской области, а также депутатами представительных органов муниципальных районов, городского округа и (или) избранными на муниципальных выборах главами муниципальных районов, городского округа не менее чем в 17 муниципальных районах и городском округе[6]. Правосубъектность депутатов сельских поселений значительно уже, чем районных муниципалитетов и глав (если они по должности не входят в состав районного представительного органа местного самоуправления). Установление требований по количеству муниципалитетов районного уровня и городских округов, также ограничивают правосубъектность муниципальных образований, приводят к искажению картины поддержки кандидата в губернаторы. Например, в Новгородской области в настоящее время имеется 142 муниципальных образования, в том числе 1 городской округ, 21 муниципальных район, 19 городских поселений и 101 сельское поселение [7]. Ограничение сбора подписей в поддержку выдвижения не менее 17 районами и городским округом (из 24 муниципалитетов[7]) подтверждает различия в правоспособности депутата сельского и городского поселений различных уровней местного самоуправления, связывается с территориальным признаком системы местного самоуправления, а не с поселенческим свойством последних.

Обращаясь к Уставам (Конституциям) субъектов федерации возникает неопределенность в оценке организации системы местного самоуправления. Например, в Уставе Новгородской области п.3 статьи 9 указывается: «В состав Новгородской области входят города областного значения - Боровичи, Великий Новгород, Старая Русса и двадцать один административный район»[8] Устав субъекта федерации обладает высшей юридической силой на территории субъекта, соответственно в Новгородской области следует определиться с 3 городскими округами  и 21 муниципальным районом. Вместе с тем, региональный законодатель допустил ситуацию, при которой городские поселения (территориальные  городские округа) лишены избранных глав вовсе, а председатели Советов депутатов входят в состав районной Думы, что следует учитывать при исчислении общего количества депутатов и глав.

Значительно изменяются полномочия субъектов избирательного процесса – избирательных комиссий субъектов федерации. Законодатели субъектов федерации безосновательно передают полномочия избирательным комиссиям по определению общего количества подписей, определения необходимого количества муниципалитетов районного уровня и городских округов, а также исчислению числа районных депутатов и избранных глав местного самоуправления. Применение системы «ГАЗ-Выборы» в данной правовой ситуации не в полной мере обеспечивает достоверность подсчетов, так как существует как множественность систем организации местного самоуправления, так и наличие различных по статусу депутатов и глав местного самоуправления. Причем, избирательные комиссии субъектов федерации принимают собственные постановления по определению количества подписей, на дату назначения выборов. В частности, ЦИК Республики Башкортостан Постановлением от 18.06.2014 г. № 71/3-5 «О числе лиц, подписи которых необходимо собрать в поддержку выдвижения кандидата на должность Президента Республики Башкортостан, и числе муниципальных районов и городских округов, депутатами представительных органов которых должен быть поддержан кандидат на досрочных выборах Президента Республики Башкортостан 14 сентября 2014 года»[12], руководствуясь Постановлением ЦИК РФ от 18.04.2013 № 171/1235-6 «О Регламенте применения Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» для решения задач, связанных с вводом данных о главах и депутатах представительных органов муниципальных образований и определение числа лиц (в абсолютном выражении), подписи которых необходимо собрать для поддержки выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также числа муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации, внутригородских муниципальных образований города федерального значения, в которых должна быть получена поддержка выдвижения кандидата»[11] учли только сведения о численности депутатов представительных органов муниципальных образований Республики Башкортостан.

Например, Избирательная комиссия Новгородской области Постановлением от 13.06.2017 года № 12/2-6 о количестве подписей, необходимых для поддержки кандидата выдвижения на должность Губернатора Новгородской области установила, что в поддержку выдвижения кандидата на должность Губернатора Новгородской области должна быть собрана 131 подпись депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, а также что в числе подписей должны быть 43 подписи депутатов представительных органов муниципальных районов и городского округа и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городского округа избранными на муниципальных выборах главами муниципальных районов, городского округа не менее чем в 17 муниципальных районах и городском округе Новгородской области.[6]

Министерством юстиции РФ приказом № 122 от 04.07.2017 утверждено Положение о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него, устанавливается, что Государственный реестр является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований (далее - уставы, муниципальные правовые акты) и состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.[10] Этим обеспечивается порядок регистрации Уставов, их изменений и дополнений, а также удостоверяется содержание уставов, в том числе число депутатов представительного органа местного самоуправления, правовой статус главы (избранного на выборах), при установлении делегирования полномочий в территориальное муниципальное образование.

Вместе с тем, Приказ Министерства юстиции РФ № 122 от 04.07.2017 вступил в силу позднее решения о назначении выборов субъектами федерации. Например, Постановление Избирательной комиссии Новгородской области основывается на иных данных, а именно данных письма Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Новгородской области от 09.06.2017 № 53/04-1431 о числе депутатов представительных органов муниципальных образований и избираемых на муниципальных выборах Глав муниципальных образований, находящихся на территории Новгородской области, на основании положений уставов муниципальных образований по состоянию на день принятия решения о назначении выборов Губернатора Новгородской области – 09.06.2017, письма Департамента внутренней политики Новгородской области от 09.06.2017 № ВП-784-И о количестве действующих на день принятия решения о назначении выборов Губернатора Новгородской области – 09.06.2017, избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, находящихся на территории Новгородской области, и о количестве депутатов сформированных представительных органов муниципальных образований, а также решения Рабочей группы (правовой статус рабочей группы определен Избирательной комиссией Новгородской области внутренним актом) по определению числа лиц, необходимого для поддержки выдвижения кандидата на должность Губернатора Новгородской области, от 13.06.2017 № 12/2-6[6]. Система «ГАЗ «Выборы»» не используется.

Таким образом, совершенная реализация избирательных прав граждан и выборных лиц органов местного самоуправления возможна только в условиях взаимообусловленности всей избирательной системы, конституционных прав и свобод граждан, коллективных субъектов избирательной системы, поскольку осуществление определенного права или свободы часто дополняется такими же действиями в отношении других прав или свобод.

Субъект избирательного права обладает избирательной правосубъектностью и может благодаря этому участвовать в конкретном избирательном правовом отношении.

Избирательная правоспособность и дееспособность, предусмотренная в избирательных законах субъектов федерации, в значительной мере не однородна. Отдельные субъекты федерации, принимая законы о выборах, не учитывают не только объем правоспособности и дееспособности отдельных субъектов избирательного процесса, но в значительной степени сокращают их объем. Принимая законы по отдельным видам выборов, субъекты федерации не учитывают способности отдельных субъектов избирательного права приобретать избирательные права и участвовать в избирательном процессе. Безусловно, круг субъектов избирательного права постоянно дополняется. К субъектам избирательного права относятся: граждане Российской Федерации; иностранные граждане; избиратели; кандидаты; зарегистрированные кандидаты; избирательные объединения, представители кандидатов, избирательных объединений, избирателей; доверенные лица кандидатов, избирательных объединений, наблюдатели; международные (иностранные) наблюдатели; члены избирательных комиссий с правом решающего голоса; члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса; лица, замещающие государственные и муниципальные должности; государственные и муниципальные служащие, депутаты и главы местного самоуправления, а также в настоящее время нотариусы, заверившие подписи депутатов и глав органов местного самоуправления, и другие. Под коллективными субъектами избира­тельного права понимаются организованные, обособленные, самоуправ­ляемые группы людей, наделенные избирательными законами правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое целое. К ним относятся избирательные объединения; политические общественные объединения (партии); избирательные комиссии; государственные органы; органы местного самоуправления; средства массовой информации. Депутаты и главы муниципалитетов, связанные не только со статусом, который они приобретают в связи с избранием, но и коллективным решением о сложении полномочий. Множественность субъектов избирательного процесса, примене­ние различных выборных систем, возможность регулирования избира­тельного процесса субъектами федерации, особенности административно-территориального деления субъекта федерации, особенности системы местного самоуправления привели к неоднозначному регулированию избирательных правоотношений. Для совершенство­вания избирательного законодательства субъекта федерации, обеспечения равных избирательных прав субъектов избирательного процесса требуется незамедлительная кодификация всего объема нормативных правовых актов в избирательном праве и процессе.

При определении избирательных рисков и синхронизации избирательного процессов на выборах различных уровней, законодательным органам субъектов федерации в первую очередь необходимо провести анализ отдельных норм, обеспечивающих единство правового регулирования при осуществлении действий субъектами избирательного процесса на уровне субъекта федерации и органов местного самоуправления. Вместе с тем, отсутствие избирательных кодексов в значительной степени увеличивает риски несогласованности, например, деятельности территориальных избирательных комиссий, выполняющих одновременно функции как комиссий по выборам в органы субъектов федерации либо местного самоуправления. Избирательный процесс требует внесения изменений и согласования избирательных действий всеми субъектами, принимающими участие в избирательном процессе. В частности, следует избегать применения отсылочных норм к отдельным законам субъектов федерации, а также установить запрет нормотворчества и передачи права толкования отдельными субъектами избирательного процесса, в частности избирательным комиссиям субъектов федерации.

Например, сбор подписей и формы подписного листа в поддержку кандидата высшего должностного лица субъекта федерации, существенно ограничивают правовое положение субъекта, обладающего правом выдвигать и регистрировать кандидатов, собирающего подписи депутатов и глав местного самоуправления,  нотариальное удостоверение подписей, в том числе вне помещения офиса нотариуса. Вместе с тем рассматривая риски избирательных процессов, без оценки правомерности действий участковых комиссий при приеме заявлений о включении в списки голосования по месту пребывания  избирателя, вне помещения и количества ящиков для голосования вне помещения, прозрачности исчисления общего количества депутатов и избранных глав местного самоуправления, следует урегулировать эти правоотношения исключительно на федеральном уровне.

В связи с допустимостью регулирования избирательного процесса на федеральном и региональном уровне, возникает терминологическая неопределенность, допустимости употребления отдельных терминов в различных значениях при определении этапов и процедуры избирательных действий. Унификация избирательного законодательства требует употребления терминов и понятий исключительно в соответствии с федеральным законодательством. Таким образом, кодификация избирательного законодательства, регулирование избирательного процесса, установление единой правосубъектности в избирательном процессе депутатов органов местного самоуправления и избранных глав местного самоуправления, синхронизация избирательных процессов на уровне субъекта федерации и местного самоуправления, запрет правового регулирования на уровне субъекта федерации избирательным комиссиям, позволят обеспечить законность и единообразное применение норм в избирательном праве.

В целом, по мнению автора, кодификации избирательного законодательства в субъектах федерации, изменение регионального законодательства в части синхронизации избирательных процессов, позволят обеспечить законность и правопорядок при проведении выборов. Причем, место депутата и выбранного должностного лица в системе органов местного самоуправления и объем его компетенции, в большой степени зависит от системы выборов и месте в этой системе выборного лица. Право быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления закреплено в главе 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина» в перечне политических прав и свобод [9]. Избирательная правоспособность является предпосылкой участия граждан в выборах органов государственной власти и местного самоуправления, а сбор подписей в поддержку кандидата на высшую должность в органах исполнительной власти субъекта федерации, по мнению автора, является факультативным, следовательно, подлежащему упрощению, либо отмене института в целом.

Эволюция избирательного процесса, новые субъекты избирательного процесса, их место в системе избирательного права, полномочия и их роль в избирательном процессе, требуют от законодателя субъекта федерации регулирования правоотношений в соответствии с конституционными положениями о праве избираться и быть избранным, а также соответствующими нормами федерального законодательства.

Список литературы:

1. Андреева, Л.А. Правосубъектность в избирательном праве и процессе /Л.А.Андреева// Актуальные проблемы теории и практики применения Российского законодательства: Материалы П Всероссийской заочной научно-практической конференции (25 февраля 2011 г.)/ под общ.ред.Косенко О.А. – Сибай: Издательство ГУП РБ «СГТ», 2011 – С.15-20.
2. Федеральный закон  "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002 N 67-ФЗ / [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37119 (дата обращения 24.07.2017).
3. Закон Новгородской области «О выборах Губернатора Новгородской области» от 23.05.2012 № 75-ОЗ (в ред. от 27.04.2017) /  [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/ (дата обращения 24.07.2017).
4. Закон Белгородской области «Избирательный кодекс Белгородской области» от 01.04.2005 № 184 (ред. от 09.06.2017) // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/(дата обращения 24.07.2017).
5. Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"// [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/(дата обращения 24.07.2017).
6. Постановление избирательной комиссии Новгородской области от 13 июня 2017 года № 12/2-6 «О количестве подписей, необходимых для поддержки выдвижения кандидата на должность Губернатора Новгородской области при проведении досрочных выборов Губернатора Новгородской области 10 сентября 2017 года» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.novgorod.izbirkom.ru (дата обращения 24.07.2017).
7. Справочник городских и сельских поселений на 01.07.2017 г. / [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.novreg.ru/vlast/local-governments/ (дата обращения 24.07.2017).
8. Устав Новгородской области от 03.09.1994 № 2-ОЗ (в ред.22.12.2016) // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/(дата обращения 24.07.2017).
9. Конституция РФ 1993 года / [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.constitution.ru/ (дата обращения 24.07.2017)
10. Приказ Министерства юстиции РФ № 122 от 04.07.2017 «Положение о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://minjust.ru/ (дата обращения 24.07.2017).
11. Постановление ЦИК РФ от 18.04.2013 № 171/1235-6 «О Регламенте применения Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» для решения задач, связанных с вводом данных о главах и депутатах представительных органов муниципальных образований и определение числа лиц (в абсолютном выражении), подписи которых необходимо собрать для поддержки выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также числа муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации, внутригородских муниципальных образований города федерального значения, в которых должна быть получена поддержка выдвижения кандидата» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.cikrf.ru/ (дата обращения 24.07.2017).
12. Постановление ЦИК Республики Башкортостан от 18.06.2014 г. № 71/3-5 «О числе лиц, подписи которых необходимо собрать в поддержку выдвижения кандидата на должность Президента Республики Башкортостан, и числе муниципальных районов и городских округов, депутатами представительных органов которых должен быть поддержан кандидат на досрочных выборах Президента Республики Башкортостан 14 сентября 2014 года» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.bashkortostan.izbirkom.ru/ (дата обращения 24.07.2017).