ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ («ФИЛЬТРЫ»): ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

ELECTORAL RESTRICTIONS (FILTERS): PROBLEMS OF REGULATION

Lybove Andreeva

candidate of juridical sciences, senior researcher

 of the Novgorod branch Modern humanitarian Academy,

Russia, Veliky Novgorod

Anna Kostyghova

undergraduate IN PEI "Open Institute of Higher Professional School",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривает эволюция избирательных фильтров, степень их эффективности, отдельные условия применения механизмов избирательных технологий. Авторы изучили различные факторы, воздействующие на избирательную систему, а также разрешение споров в области защиты избирательных прав и свобод граждан в ходе сбора подписей в поддержку кандидатов и выборных должностных лиц.

ABSTRACT

The article examines the evolution of selective filters, the degree of efficiency, the individual conditions of use of the mechanisms of election technology. The authors have studied various factors affecting the electoral system, and resolution of disputes in the field of protection of the electoral rights and freedoms of citizens during the collection of signatures in support of candidates and elected officials.

Ключевые слова: кандидат, депутат, выборное должностное лицо, подпись, сбор подписей в поддержку.

Keywords: candidate, Deputy, elected official, signature, collection of signatures in support.

До настоящего времени институт регулирования норм избирательного права представляет собой малоизученную область юридической науки и правоприменительной деятельности, еще не подвергавшуюся комплексному общетеоретическому исследованию. Нормативную и эмпирическую базу, определяющую избирательный процесс, составляют Конституция РФ [6], Гражданский процес­суальный кодекс РФ и Кодекс административного судопроизводства РФ [4; 5], федеральные законы [7], практика деятельности Конституци­онного и Верховного Суда РФ, нормативные акты субъектов федерации и иные акты. Конституция РФ определила свободные выборы как важный институт демократии. [6] Гарантиями свободы выборов являются условия и средства, обеспечивающие избирателям свободу волеизъявления, а также охрану, защиту интересов избирательных прав граждан, политических партий. В зависимости от уровня и видов выборов, условия и правосубъектность значительно меняются [2]. Множественность субъектов избирательного процесса, применение различных выборных систем, возможность регулирования выборов субъектами федерации, привели к неопределенности избирательных правоотношений, а также их легитимности. Например, такая практика складывается с выборами глав субъектов федерации, в том числе выдвижение кандидатов от партий на выборах главы субъекта федерации, исключение процедуры самовыдвижения, получение главой субъекта «одобрения» главы государства, выразившееся в назначении временно исполняющим обязанности, в значительной степени изменили положение кандидатов. Эволюция избирательного процесса, новые субъекты, их место в системе избирательного права, требуют от законодателя регулирования правоотношений в соответствии с конституционными положениями о праве избираться и быть избранным, а также нормами международного права. [3] Развивается нормотворческий процесс, в ходе которого одновременно реформируются старые и формируются принципиально новые избирательные право­отношения. Например, в соответствии с изменением федерального законодательства, новацией региональных законов явилось регули­рование процесса поддержки выдвижения не только со стороны избирателей, но и депутатов и глав муниципальных образований. Авторами отмечает, что законы отдельных субъектов федерации содержали дефиниции, построенные с нарушением правил юридической техники, что подчеркивало единую правовую природу субъектов избирательного процесса.

Основу выборов составляет деятельность, осуществляемая уполномоченными на то участниками (субъектами) избирательного процесса. Он состоит из ряда последовательных и взаимосвязанных стадий, причем каждая имеет строго отведенное ей назначение и сроки. Стадии выстроены в определенной логической последова­тельности. [1] Необходимо отметить, что избирательные права имеют сложную правовую природу, обладают определенной внутренней противоречивостью, обусловленной сочетанием публичного и частного интересов, индивидуального и коллективного начал. [3] Заслуживает внимания позиция исследователей теории права, согласно которой избирательный процесс является одной из форм юридического процесса. В отдельном случае кандидат, обладающий пассивным избирательным правом, переходит в качество активного избирательного права и сам вынужден отстаивать интересы избирателей в судебном порядке. В связи с переходом к смешанной избирательной системе существенно изменились правовые отношения и объем прав субъектов в избирательном праве и процессе, избирательная правоспособность и дееспособность, предусмотренная в избирательных законах субъектов федерации, в значительной мере не однородна. Отдельные субъекты федерации, принимая законы о выборах, не учитывают не только объем правоспособности и дееспособности субъектов избирательного процесса, но в значительной степени сокращают объем права субъектов, либо лишают субъекты этого права в целом.

Принимая отдельные законы к каждому виду выборов, субъекты федерации не принимают во внимание способности отдельных субъектов избирательного права приобретать избирательные права и участвовать в избирательном процессе.[1] Для совершенство­вания избирательного законодательства и обеспечения равных избирательных прав субъектов избирательного процесса требуется кодификация данного института, а также установление запрета передачи права толкования норм избира­тельного права и процесса отдельным субъектам.

Одним из первых институтов в избирательном процессе явился сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов, а также сбор подписей поддержки проведения референдума. Официальная цель сбора подписей регистрация кандидата, перевод его из статуса незарегистри­рованного кандидата в статус зарегистрированного. Однако далеко не всегда организаторы сбора подписей преследуют указанные цели. Тактические цели связаны с опережающей агитацией, подкупом избирателей, либо иными коммерческими задачами сборщиков подписей. Очевидно, что тактика и технология сбора подписей зависит от того, где они собираются. Рассмотрим три основных практикуемых ныне вида сбора подписей, различающихся по месту сбора. 

Во-первых, наиболее распространенный адресный сбор подписей. Сбор подписей осуществляется путем поквартирного (подворного) обхода жилых массивов активистами избирательного штаба или профессиональными сборщиками. Практически наблюдается аналог агитационной акции с целью поддержки выдвижения кандидата. Данный вид сбора подписей является наиболее дорогостоящим. В итоге избирательный штаб кандидата приобретает в лице сборщиков агитаторов и информацию о настроении избирателей в предвыборной ситуации в округе. Адресный сбор подписей весьма трудоемок, требует подготовительной работы: составления плана-графика сбора, формирования бригад сборщиков, разработки маршрутных заданий и подробные инструкции по технологии установления контактов с избирателями и правилам заполнения подписного листа, следует организовать приемку подписных листов от сборщиков, подготовить подписные листы к сдаче в избирком.

Вторым способом является корпоративный сбор подписей Собственно, это сбор подписей в трудовых коллективах, запрещенный законом. Чаще всего избиратель сталкивается с разнарядками, когда работник вынужден давать свою подпись, чтобы не прогневить руководство. Причины, по которым решило руководство проводить на своем предприятии сбор подписей, бывают разными: это и указание от еще более высокого начальства, это и приятельские (родственные) отношения начальника с кандидатом, и, например, партийные «симпатии» руководства трудового коллектива. В соответствии со ст.37 Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [7] прямо запрещает участие в сборе подписей «органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций всех форм собственности, учреждений, администраций предприятий всех форм собственности, учреждений, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, равно как и принуждение избирателей в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписи. Запрещается сбор подписей на рабочих местах, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат». Однако корпоративная форма сбора подписей используется кандидатами в основном при сборе подписей в поддержку партийных списков и в настоящее время. Практически любой действующий губернатор, решивший баллотиро­ваться еще на один срок, собирает подписи в свою поддержку по разнарядкам на предприятиях, используя административный ресурс. Иногда в качестве прикрытия избирательные штабы губернаторов организуют фоновый сбор подписей.

Третьей формой является уличный сбор подписей в общественных местах с использованием целевых пикетов. В настоящее время практически не применяются, так как требуют особого разрешения, отсутствуют условия для заполнения подписных листов, у граждан отсутствуют при себе документы удостоверяющие личность. Требования к заполнению подписного листа от одной избирательной кампании к другой ужесточались, в связи с чем попытки заполнить подписной лист на улице стали несостоятельны. Формализм заполнения формуляра подписного листа в отдельных случаях, когда счет шел на 1-2 подписи, требовал свидетельства избирателя, что он именно здесь поставил подпись. Следует отметить, что законодатель отменил некоторые формальные правила, которыми игнорировалась воля избирателей, решивших поддержать кандидата своими подписями. В статье 38 Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отмечается, что если человек подтверждает свою подпись и если в листе присутствуют необходимые данные, позволяющие однозначно идентифицировать подписанта, – это истина, и никто не имеет право объявлять эту подпись недостоверной, недействительной, никакие общепринятые сокращения, не должны становиться поводом для игнорирования воли избирателя, поставившего свою подпись в поддержку кандидата или партии.[7]

Однако, в настоящее время формальные требования в большей степени стали распространяться на сборщиков подписей, так как «бракуется» весь лист, а также значительное «удорожание» процесса сбора подписей обусловлено нотариальным удостоверением списка сборщиков подписей.

Подписи, собранные и представленные в необходимом количестве в соответствующую комиссию, являются одним из оснований для регистрации кандидата, списка кандидатов, а также основанием для назначения референдума, инициированного гражданами, избиратель­ными объединениями, иными общественными объединениями. Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что устанавливая порядок выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты, законодатель вправе в интересах избирателей предусмотреть специальные предвари­тельные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей. В настоящее время, полагают авторы, институт сбора подписей утратил свое абсолютное значение на выборах, поскольку он перестал быть единственным основанием для регистрации кандидатов, списков кандидатов. Избирательный залог из возможного основания для регистрации, превратился в применяемый на всех выборах и предусматривающий возможность регистрации кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых парламентскими политическими партиями, без сбора подписей. Во всех случаях количество подписей исчисляется от числа избирателей (участников референдума), равное или меньшее соответственно 2 и 5 процентам, что определяет федеральный и законодатель субъекта Российской Федерации.

При проведении выборов по мажоритарной избирательной системе могут образовываться и многомандатные избирательные округа (статьи 5 и 18 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ[7]). В некоторых субъектах Российской Федерации при формировании законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований образуются многомандатные избирательные округа (с числом мандатов, как правило, не более пяти, а на выборах в сельском поселении, а также иных муниципальных выборах, когда избирательный округ образован в границах избирательного участка – и более пяти). Законодателю субъекта Российской Федерации следует установить количество подписей, необходимое для регистрации кандидатов в многомандатном избирательном округе, строго руководствуясь федеральным избиратель­ным законодательством не более 2 процентов от числа избирателей многомандатного избирательного округа, поделенного на число депутатских мандатов, но не менее 10 подписей.

По смыслу нормы закона, установленное для всех одномандатных избирательных округов на соответствующих выборах равное количество подписей избирателей в поддержку кандидата расценивается законо­дателем как равное количественное выражение необходимой поддержки избирателей каждого избирательного округа тому, кто будет представ­лять интересы избирателей соответствующего избирательного округа в представительном органе. Исходя из этого, если избирательный округ является многомандатным избирательным округом, для выдвижения и регистрации каждого кандидата нужно собрать подписи избирателей в количестве, уменьшенном кратно числу мандатов в избирательном округе.

Федеральный законодатель указывает дополнительные условия, например, обязанность изготовления подписных листов за счет средств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума. Кандидат, избирательное объединение, инициативная группа по проведению референдума самостоятельно определяют, в каком виде изготавливаются подписные листы, лишь бы они соответствовали установленной законом форме и порядку их заверения. Законодательство субъектов Российской Федерации, исходя из рамочных норм закона, обычно устанавливает максимальные (насколько это возможно) сроки сбора подписей, поскольку начало течения срока «занято» созданием избирательного фонда, а его окончание – подсчетом, проверкой собранных подписей, оформлением итогового протокола и прочее. Если в установленный законом период организаторам сбора подписей не удалось собрать необходимое их количество, дальнейший сбор подписей не имеет юридического значения.

Следующее ограничение связано с определением круга избирателей и участников референдума, среди кого могут собираться подписи, в том числе избиратели, обладающие активным избирательным правом в том избирательном округе, в котором выдвинут кандидат, список кандидатов, а категорию участников референдума, обладающих правом на участие в соответствующем референдуме, местом жительства участников референдума, должно быть на территории референдума.

Интересной представляется эволюция запретов на участие в сборе подписей органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций независимо от формы собственности, учреждений и членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, на принуждение граждан в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписи, а также запрет на сбор подписей на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи. Столь жесткая регламентация порядка сбора подписей направлена на исключение из этой процедуры административного ресурса, субъек­тивных факторов, которые каким-либо образом могли бы повлиять на личное предпочтение избирателя (участника референдума) при внесении подписи в подписной лист. Все подписи, собранные с нарушением положений являются недействительными. Федеральный законодатель дополнил закон, исходя из потребности практики, нормой о возможности предусмотреть обязанность кандидата, избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума составить список лиц, осуществляющих сбор подписей избирателей (участников референдума), а также нотариально удостоверить сведения о лицах, осуществлявших сбор, и подписи этих лиц. Одна удостоверительная надпись может свидетельствовать о нескольких лицах, собиравших подписи, и подлинность подписей этих лиц. Если сбор подписей проводится на большой территории, то листы списка лиц, собиравших подписи, могут заверяться непосредственно по месту сбора подписей. Затем листы с удостоверительными надписями брошюруются и, таким образом составляется список.

Следует отметить, что важным реквизитом подписного листа являются подписи лица, собиравшего подписи, а также кандидата, уполномоченного представителя избирательного объединения, инициа­тивной группы по проведению референдума, заверяющие подписной лист по окончании его заполнения избирателями (участниками референдума). Сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов, инициативы проведения референдума по существу совпадает с началом агитационного периода.

Прежде чем приступить к сбору подписей, надо подсчитать, достаточными ли силами и средствами располагает штаб, чтобы обеспечить сбор подписей в заданные сроки на основании обозначен­ных в соответствующем законе о выборах сроках сбора подписей, исходя из нормативов скорости сбора и сложившихся в данном регионе расценок на оплату услуг сборщиков.

Если кандидат начал кампанию загодя то к моменту сбора подписей его штаб уже имеет на каждом избирательном участке своего будущего агитатора, а пока сборщика подписей. Тираж подписного листа целесообразно сделать с запасом, раза в два превышающим потребное число подписей. Обычно с учетом испорченных и невозвращенных сборщиками подписных листов этого количества достаточно. Надо учитывать, что с недавних пор в работу запускаются подписные листы, на которых стоит печать избиркома.

Обычно в рамках сбора подписей организуется двухуровневый контроль за качеством собранных сборщиками подписей. Первый уровень проверки качества подписных листов осуществляют лица, которые непосредственно инструктировали сборщиков, отправляя их по маршрутам. Второй – специальной службы приемки при штабе кандидата (избирательного объединения), осуществляющий полную проверку всех поступающих от сборщиков подписных листов, исправляя технический брак, а также выборочно проверяя листы на предмет обнаружения фальсификации подписей.

Для проверки подписных листов избирательная комиссия создает специальные рабочие группы, во время работы группы представители штаба кандидата обычно присутствуют, что снимает многие вопросы регистрации кандидата по итогам сбора подписей.

Новацией представляется сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнитель­ного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований. Число указанных подписей определяется законом субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [7]. Указанные подписи могут собираться со дня выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Депутат представительного органа муниципального образования и (или) избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования ставят свои подписи на листе поддержки кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В листе поддержки кандидата указываются фамилия, имя и отчество кандидата, дата его рождения, основное место работы или службы, занимаемая им должность (в случае отсутствия основного места работы или службы - род занятий); наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, где находится место жительства кандидата; сведения о выдвижении кандидата (выдвинут политической партией или ее региональным отделением (с указанием наименования политической партии или ее регионального отделения) или в порядке самовыдвижения); если у кандидата имелась или имеется судимость, - сведения о судимости кандидата. В листе поддержки кандидата также указываются фамилия, имя, отчество и дата рождения депутата представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, ставящего подпись в поддержку; наименование представительного органа муниципального образования, депутатом которого является лицо, ставящее подпись, или наименование должности главы муниципального образования, которым является лицо, ставящее подпись; наименование муниципального образования. Депутат представительного органа муниципального образования или глава муниципального образования собственноручно ставит свою подпись, а также указывают дату и время ее проставления. Подлинность подписи на листе поддержки кандидата должна быть нотариально засвидетельствована. Таким образом депутаты представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования формально обладают правом дважды поставить подпись в поддержку одного и того же кандидата в губернаторы.

Действующее законодательство определяет выборы как форму прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в целях формиро­вания и наделения полномочиями коллегиальных органов власти и должностных лиц. Процедура выборов предполагает соблюдение участниками избирательного процесса установленных законом порядка и правил совершения избирательных действий. Оценочное понятие «действительная воля избирателей» введено в российскую правовую систему впервые.

Следует различать обычное и специальное воздействие, влияющее на формирование воли избирателя. Под специальным или специфическим воздействием на избирателей следует понимать действия заинтересованных лиц с целью побудить принять участие в голосовании, проголосовать определенным образом, или отказаться от участия в голосовании на конкретных выборах. Существуют законные и незаконные формы воздействия на волю избирателей. Законной формой воздействия является предвыборная агитация. Подкуп, обман, угрозы, незаконная агитация – противоправные формы воздействия на волю избирателей, которые приводят к изменению мотивации при принятии решения участвовать в выборах определенным образом. Виновная сторона преднамеренно создает у избирателя не соответ­ствующее действительности представление о субъектах пассивного избирательного права, о целях и мотивах их действий, о последствиях принятия того или иного избирательного решения. Вместе с тем, нельзя отрицать того, что даже самое грубое давление на избирателей лишь создает предпосылки, но не приводит к безусловному уничтожению или искажению воли каждого. Люди по-разному восприимчивы к угрозам и посулам. Любая оценка результатов такого воздействия будет носить вероятностный характер и во многом зависеть от усмотрения правоприменителя.

Вместе с тем, было бы ошибкой считать, что результатом судебного исследования будет вычленение чистого продукта – действительной воли. Суд не определяет «действительную волю избирателей», не наделен полномочием предположить, какими могли бы быть результаты выборов, если неправомерное воздействие на избирателей не осуществлялось. Трудно, а чаще всего невозможно предсказать поведение человека в конкретной новой ситуации на основании наблюдений за его действиями в других ситуациях или на основании знаний о его чертах личности. Окончательные решения принимаются только непосредственно в кабинах для голосования. Нельзя вызвать избирателя и спросить, какова бы была его воля, если устранить факторы незаконного воздействия. При нарушении свободы формирования воли избирателей и при несоответствии между волей и волеизъявлением, наступают условия, связанные с пороками воли, при которых выборы могут быть или должны быть признаны недействи­тельными. Очевидно, что требование об установлении необходимой причинной связи между допущенными нарушениями норм избиратель­ного права и наступившими негативными последствиями в виде невозможности установления действительной воли избирателей существенно расширяют полномочия судов.

Оценка нарушений законодательства о выборах для целей установления действительности выборов основывается на анализе многих конкретных факторов. Рассматривая дело, суд должен произвести:

1) Оценку количественных характеристик допущенных нарушений;

2) Оценку качества влияния допущенных нарушений на волю избирателей.

Количественно избирательные правонарушения в форме незаконного воздействия на волю избирателей характеризуются масштабом распространения (участок, территория, избирательный округ), повторяемостью, длительностью противоправного воздействия на избирателей, а также степенью отклонения от установленной законом нормы поведения. С качественной эти нарушения характеризуются направленностью и глубиной воздействия на каждого избирателя и групповое сознание избирателей.

Незаконное воздействие на волю избирателей следует отграничивать от воспрепятствования свободному волеизъявлению избирателей, которое представляет собой физическое нарушение процедуры выборов в форме:

1. нарушения правил составления списков избирателей;
2. нарушений при формировании избирательных комиссий;
3. неправомерных действий при регистрации кандидатов, списков кандидатов;
4. неправомерных действий при организации и проведении голосования.

Результатом негативного воздействия этой группы нарушений законодательства о выборах является искажение не воли, а результатов волеизъявления избирателей. Пороки волеизъявления являются условием признания итогов голосования или результатов выборов недействительными. Таким образом, можно отметить, что судебная практика пока не выработала подхода к толкованию понятия «действительная воля избирателей», что позволяет предположить серьезные расхождения во взглядах юристов на итоги выборов и референдумов.

Список литературы:

1. Андреева Л.А. Регулирование пассивного избирательного права на выборах глав и депутатов органов местного самоуправления // Вопросы современной юриспруденции. АНО «СибАК», Новосибирск. - 2014, № 40. – С.34-44.
2. Андреева Л.А. Правосубъектность в избирательном праве и процессе /Л.А. Андреева// Актуальные проблемы теории и практики применения Российского законодательства: Материалы П Всероссийской заочной научно-практической конференции (25 февраля 2011 г.) / под общ.ред. Косенко О.А. – Сибай: Издательство ГУП РБ «СГТ», 2011 – С.15-20.
3. Ахлюстин В.А. Проблемы правового регулирования выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы юридической науки в условиях модернизации правовой системы России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции /под общ.ред. Н.П. Пирожковой; Сев.-Зап. Ин-т упр. – фил. РАНХиГС и ГС. СПб: ИПЦ СЗИУ РАНХиГС. 2013. - С. 32-39.
4. «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ (в ред. от 01.01.2017) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_39570 (Дата обращения 23.04.2017)
5. «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08 марта 2015 № 21-ФЗ (в ред. от 01.01.2017) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_176147 / (Дата обращения 23.04.2017).
6. Конституция РФ 1993 года / [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.constitution.ru/ (Дата обращения 23.04.2017)
7. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 N 67-ФЗ / [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37119 (Дата обращения 23.04.2017)