КОНФЛИКТ ПРАВОВЫХ И МОРАЛЬНО-ЭТИЧЕСКИХ НОРМ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

CONFLICT BETWEEN LEGAL AND ETHICAL NORMS IN THE SPHERE OF THE COUNTERACTION OF CORRUPTION

Lybove Andreeva

candidate of juridical sciences, senior researcher of the Novgorod branch Modern humanitarian Academy,

Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются проблемы, возникающие при включении норм по противодействию коррупции в кодексы этики служебного поведения, а также при принесении присяги государственными и муниципальными служащими. Автор анализирует способы и порядок определения норм поведения для отдельных категорий служащих, правовые и морально-этические последствия нарушения требований надлежащего поведения, предлагает установить правовые критерии, обеспечивающие правоприменение в области противодействия коррупционному поведению служащих и лиц, приравненных к ним.

ABSTRACT

The article discusses the problems arising from the provisions of anti-corruption codes of ethics and with the oath of state and municipal employees. The author analyzes the methods and procedure for determining standards of conduct for certain categories of employees, legal and ethical consequences of violation of the requirements of proper conduct, proposes to establish the legal criteria that ensure the enforcement in the field of anti-corruption behavior of civil servants and persons equated to them.

Ключевые слова: коррупция, служащий, кодексы этики, присяга, коррупционное поведение.

Keywords: corruption, employee codes of ethics, oath of office, corrupt behaviour.

В настоящее время в России обсуждается вопрос об обязательности разработки процедуры принесения присяги всеми категориями государственных служащих, предполагается, что этот порядок будет распространен для муниципальных служащих. Рассмотрим ситуацию, определив отдельные аспекты и значение процедуры принятия присяги, ее содержания и юридических последствий, соотношение с нормами этических кодексов. С учетом профессиональных обязанностей, присяга рассматривается в качестве акта вступления в должность или поступления на работу отдельных категорий работников.

В любом государстве принесение присяги является обязательным для военнослужащих. Например, в соответствии с Федеральным Законом РФ от 28 марта 1998 года «О воинской обязанности и военной службе» с принесением присяги начинается воинская служба в России [7]. Клятва на верность государству содержит положения о соблюдении Конституции России, выполнении требований воинских уставов, приказов командиров и начальников подкрепляется соответствующими мерами административной и уголовной ответственности, закрепленной в частности в Уголовном Кодексе РФ [2]. В случаях нарушения присяги, правовая оценка действий военнослужащего связана с наступлением ответственности, в том числе уголовной.

Рассматривая вопросы противодействия коррупции в случае принесения присяги, в первую очередь необходимо установить соответствие этических и норм служебного поведения нормам уголовного законодательства. В УК РФ отсутствует прямое указание либо квалифицирующий признак коррупционного преступления, а в связи с чем, значение процедуры принятия присяги государственного и муниципального служащего, не подкреплено механизмом уголовной ответственности.

Таким образом, в отсутствии в российском законодательстве определения коррупционного преступления, следует обратиться к федеральным законам, устанавливающим понятия конфликта интересов, коррупционного поведения, установленного в этических кодексах, где указывается на процедуру, приводится текст присяги для государственных и муниципальных служащих отдельных категорий.

Среди федеральных законодательных актов, регулирующих этот вопрос, текст присяги изложен в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 2202-1 [8]. Однако, для Генерального Прокурора РФ и работников прокуроры, в законе воспроизведены разные тексты присяги. Генеральный прокурор Российской Федерации приносит присягу следующего содержания: «Клянусь при осуществлении полномочий Генерального прокурора Российской Федерации свято соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, защищать права и свободы человека и гражданина, охраняемые законом интересы общества и государства» [8]. В присяге прокурора указывается: «Посвящая себя служению Закону, торжественно клянусь: свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и международные обязательства Российской Федерации, не допуская малейшего от них отступления; непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы их ни совершил, добиваться высокой эффективности прокурорского надзора; активно защищать интересы личности, общества и государства; чутко и внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан, соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей; строго хранить государственную и иную охраняемую законом тайну; постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры. Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры» [8]. Таким образом, из текстуального анализа обоих текстов присяги следует, что и Генеральный прокурор РФ и прокуроры клянутся: «свято соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации» и «интересы личности, общества и государства», в остальном содержание присяги прокурора значительно шире, чем содержание присяги Генерального прокурора РФ. Например, обязательства Генерального прокурора не содержат обязанности соблюдать международные обязательства Российской Федерации, либо непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы их ни совершил, добиваться высокой эффективности прокурорского надзора.

Приведем несколько примеров, в основном нормативных правовых актов об органах правоохранительной системы, в положениях о которых закреплен текст присяги сотрудников. В соответствии с Федеральным законом от 28.12.2010 № 403-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О Следственном комитете Российской Федерации» [9] единые требования в присяге предъявляются к сотрудникам Следственного Комитета России, указывается единый текст присяги сотрудника СК России. В целом текст присяги сотрудников СК России близок к тексту присяги прокурора, что отрицательно сказывается на морально-этической обстановке в ведомстве, так как задачи прокуратуры и СК России различны.

В Федеральном законе от 21.07.1997 № 118-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О судебных приставах» указан текст присяги судебного пристава: «Я, вступая в ряды Федеральной службы судебных приставов, присягая на верность народу России и Закону, торжественно клянусь: беспрекословно соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и международные обязательства Российской Федерации; настойчиво и честно защищать права граждан, интересы общества и государства; достойно переносить трудности, связанные с исполнением служебных обязанностей; неукоснительно соблюдать дисциплину, установленный порядок служебных взаимоотношений; хранить государственную и иную охраняемую законом тайну; дорожить своей профессиональной честью, беречь и развивать лучшие традиции Федеральной службы судебных приставов. Служу России, служу Закону!» [10]. Это в достаточной степени эмоциональная клятва, содержащая морально-этические оценки поведения пристава – «настойчиво и честно», «достойно переносить трудности», «дорожить своей профессиональной честью, беречь и развивать лучшие традиции Федеральной службы судебных приставов. Служу России, служу Закону!» [10]. Представляется оправданным, что принесение подобной клятвы должно сопровождаться подписанием каждым сотрудником текста присяги, приобщением подписанного текста присяги в личное дело, закреплением этических публичных обязательств документально по формуле: есть федеральный закон – текст, принесенной присяги подписан сотрудником правоохранительных органов и находится в личном деле. По мнению автора, вполне обоснованным может быть механизм включения сведений о принесении присяги в контракт служащего, указывающего на прекращение трудовых отношений по основаниям недостойного поведения по инициативе самим работником.

Региональный законодатель и представительные органы местного самоуправления достаточно широко используют механизм принесения присяги выборными лицами и депутатами, отдельные из которых по правовому положению приравниваются к государственным и муниципальным служащим. Обычно, принесение присяги связывается с публичным вступлением в должность, вручением удостоверений, широком информировании об этом общественности. Текст присяги излагается в уставах, либо в специально принятых нормативных правовых актах, определяется порядок и условия принесения клятвы.

Если рассматривать эту процедуру в субъектах федерации и органах местного самоуправления, то выборные лица, практически повсеместно приносят присягу публично. Каждый губернатор, президент республики, глава муниципального образования, глава администрации муниципального образования всех уровней (от района до сельского поселения) при вступлении в должность произносят различные по содержанию клятвы. Применение норм морали, не подкрепленной уголовной либо административной ответственностью, в таких случаях проблематичны, а публичное принесение присяги значения не имеют, и выборное должностное лицо сразу привлекается к уголовной ответственности.

Основные принципы профессиональной этики государственного служащего указываются в законодательстве о государственной гражданской службе, а принципы профессиональной этики муниципального служащего – в законодательстве о муниципальной службе [3; 4; 5]. Этические принципы законодатель указывает не в федеральных законах, а в многочисленных Кодексах этики государственных и муниципальных служащих. Для унификации этих правовых актов, решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21) одобрен «Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих» [1], которым установлены основные положения этического поведения государственного и муниципального служащего. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих предписывает определенный тип нравственных межличностных отношений, которые представляются оптимальными с точки зрения выполнения служебных обязанностей. Создание и внедрение этических норм и стандартов в профессиональную деятельность направлено на повышение уровня эффективности и решение задач в профессиональной сфере труда. Поэтому нравственные нормы и стандарты рассматриваются как профессиональная компетентность, специальные знания, чувство долга и ответственность. Содержание профессионально-этических норм, стандартов и требований соответствует содержанию деятельности в сфере государственного и муниципального управления. В целях поддержания и защиты авторитета государства каждый государственный и муниципальный служащий в рамках персональной ответственности, обязан соблюдать требования таких стандартов поведения, которые соответствуют его статусу. Таким образом, видимо содержание присяги должно быть следующим: обещание служить интересам граждан, соблюдать Конституцию, законодательство, избегать личной заинтересованности и не допускать коррупционных действий, что не отражает особенностей полномочий государственного и муниципального служащего. Разработанный текст присяги государственного и муниципального служащего, вполне уместно включить в содержание Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, а в кодексе, возможно, выделить в отдельную главу коррупционное поведение и его последствия. Однако обязательства служащего об антикоррупционном поведении следует включить в контракт либо трудовой договор, что приблизит морально-этические нормы к правовым.

Законодателю требуется упорядочить процедуру и содержание присяги в отдельных федеральных исполнительных органах, в том числе в правоохранительных. В частности, в законодательство о правоохранительных органах включить текст присяги, актуализировав его, не допускать отсылочных норм к ведомственным нормативным актам, регулирующим этот вопрос. Это будет достигнуто при подготовке законодателем единого закона о статусе сотрудника правоохранительных (силовых) органов, в котором и определиться с присягой, согласно перечня правоохранительных (силовых) органов, предположительно текстуально близкого к присяге военнослужащего.

Наоборот, вопрос о присяге и ее последствиях, приносимых выборными должностными лицами и депутатами, требует законодательного регулирования в нормативных правовых актах, регулирующих процедуру лишения статуса выборного должностного лица в связи с коррупционным поведением.

Правовые нормы действуют эффективно, если они не противоречат моральным ценностям общества. В некоторых случаях право способствует избавлению общества от устаревших моральных норм. Одновременно ряд правовых норм непосредственно закрепляет в законе моральные нормы, подкрепляя их юридическими санкциями. Для определения механизма имплементации норм государственного и муниципального права в морально-этические принципы, и наоборот, следует рассмотреть способы закрепления этических норм в отдельных правовых актах: законах, этических кодексах, присяге, контрактах и т. п.

Среди вышеуказанных актов, присяга является уникальным феноменом публичной правовой системы. Присяга представляет собой сложную общеправовой категорией, несущую значительную нагрузку, которая до сих пор не получила должной правовой оценки. Текст присяги включает исходные нормы и оценочные понятия правового и нравственного характера.

Нормы морали – это неписанные правила, и в ряде случаев возникает потребность единообразного понимания их содержания, так как нравственное установление не всегда совпадает с личностными установками. Поэтому в последнее время все активнее используется регулятивный потенциал норм морали.

В настоящее время институт присяги и морально-этические кодексы (кодексы чести) функционируют как категории, которые взаимодействуют с законодательными актами либо включены в них, однако не связаны с ними последовательно. Это обстоятельство не позволяет эффективно использовать позитивную правовую информацию в области противодействия коррупции.

Соприкосновение морали и права в процессе регулирования антикоррупционного поведения субъектов права в большинстве случаев имеет взаимодополняющий характер. Неразрывная связь юридических и моральных норм, правовой и нравственной культуры современной России предопределяет использование закономерностей их соотношения при осуществлении мероприятий по противодействию коррупции.

Рассматривая этику государственной и муниципальной службы следует отметить, что в настоящее время имеется развитая система законодательства, определяющая как правовые, так корпоративные, профессиональные этические нормы, тесно связанные с поведение человека, с функционированием организации, взаимодействующей с внешней средой, в аспекте соотношения этой деятельности с общечеловеческими этическими требованиями [1; 3; 4; 5]. Профессиональная этика вырабатывает нормы, стандарты, требования, характерные для определенных видов деятельности. Основные принципы профессиональной этики государственного служащего закрепляются в законодательстве о государственной гражданской службе, а принципы профессиональной этики муниципального служащего – в законодательстве о муниципальной службе. Вместе с тем, одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21) «Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих» [1], которым установлены основные положения этического поведения государственного и муниципального служащего. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих предписывает определенный тип нравственных межличностных отношений, которые представляются оптимальными с точки зрения выполнения специалистами своих служебных обязанностей. Создание и внедрение этических норм и стандартов в профессиональную деятельность направлено на повышение уровня эффективности и решение задач в профессиональной сфере труда. Следовательно, разработка механизма дополнения нормативных актов в области трудовых отношений (контракта, трудового договора) представляется достаточно эффективным, в том числе в сфере противодействия коррупции. Содержание профессионально-этических норм, стандартов и требований соответствует содержанию деятельности в сфере государственного и муниципального права. В целях поддержания и защиты авторитета государства каждый государственный и муниципальный служащий в рамках персональной ответственности, обязан соблюдать требования таких стандартов поведения, которые соответствуют его статусу. Государственные и муниципальные служащие должны исполнять свои обязанности, соблюдая закон, инструкции и связанные с их служебным положением этические нормы. Одна из основных обязанностей государственного и муниципального служащего – это обязанность следовать высшим моральным принципам, нести ответственность за добросовестное и профессиональное исполнение возложенных на него обязанностей перед своей страной и ее гражданами. При исполнении своих обязанностей служащий не должен осуществлять произвол в отношении, каких бы то ни было лиц, группы лиц или организаций и обязаны учитывать права, обязанности и законные интересы других. Осуществляя свою деятельность, служащий должен применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач, руководить с пользой, эффективно и экономно персоналом и вверенным ему имуществом, установками, службами и финансовыми средствами. В современных условиях этика государственного и муниципального служащего – это этические принципы и нормы, выражающие в общей форме моральные требования к нравственной сущности государственного и муниципального служащего, назначению его деятельности, характеру его взаимоотношений с государством [1].

Важнейшим этическим принципом деятельности российского государственного и муниципального служащего является принцип законности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов над всеми прочими нормативными актами и должностными инструкциями. Практика показывает, что принцип законности соблюдается не всегда, а причинами этого являются социальная незащищенность государственного и муниципального служащего, его зависимость от начальства, низкий уровень правовой культуры и неустойчивость личностных ценностей.

Этический принцип гуманизма требует от государственного и муниципального служащего уважения к человеку, веры в него, признания суверенитета и достоинства личности. Принцип беспристрастности и независимости должен обеспечить государственному и муниципальному служащему, прежде всего служение интересам государства и общества в ситуации морального выбора при выработке и реализации конкретного решения. Любая несправедливость, допускаемая чиновником, дискредитирует не только его, но и власть в целом, наносит ей непоправимый моральный ущерб.

Принципы законности, справедливости, гуманизма, неподкупности и ответственности составляют основу нравственной оценки деятельности государственного и муниципального служащего. Особенностью этики государственной и муниципальной службы является ее более позднее, по сравнению с другими профессиональными этиками, формирование, а также тот факт, что, в отличие от прочих профессиональных этик она быстрее приобретает некоторые черты формализации. Вместе с тем, отсутствие норм законов, обеспечивающих исполнение этических кодексов, может привести к вседозволенности и, наоборот, «писаные» нормы этического кодекса способны обеспечивать соблюдение правовых норм и норм морали, а также наступление ответственности в области уголовного и административного права для государственных и муниципальных служащих. В этом случае присяга государственного и муниципального служащего, включенная в соответствующие нормативные акты, и совмещенная с трудовыми правоотношениями, способствует оптимизации мер по противодействию коррупционного поведения.

Вся нормативная этика, имеющая дело с практикой развития нравственных отношений, с вли­янием теории на процесс уточнения содержания дей­ствующих норм и создания новых нормативов, является прикладной этикой, например, разработка различных кодексов, кодексов чести, в том числе типовой присяги государственного и муниципального служащего и процедуры ее публичного оглашения, а также хранения текста присяги, подписанной служащим в личном деле, дополнения к контракту (трудовому договору).

Таким образом, автор полагает, что конфликт правовых норм и норм морали отсутствует, а регулирование морально-этических отношений в кодексах поведения и путем принесения присяги, подкрепленных правовыми нормами, указанными в морально-этических кодексах, закрепленных в контрактах (трудовых договорах) государственных и муниципальных служащих и иных категорий служащих, обеспечат надлежащее антикоррупционное поведение.

Список литературы:

1. «Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 18.10.2016).
2. Уголовный Кодекс Российской Федерации // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 18.10.2016).
3. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 18.10.2016).
4. Федеральный закон от 27.07.2004 (в редакции от 08.06.15) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 18.10.2016).
5. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 15.02.2016) // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 18.10.2016).
6. Федеральный закон РФ от 25.12.2008 № 273-ФЗ (в ред. от 21.11.2011 № 329) «О противодействии коррупции» // – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 18.10.2016).
7. Федеральный Закон РФ от 28 марта 1998 года «О воинской обязанности и военной службе» // – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 18.10.2016).
8. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 2202-1 // – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 18.10.2016).
9. Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О Следственном комитете Российской Федерации» // – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 18.10.2016).
10. Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О судебных приставах» // – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 18.10.2016).