К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ

TO THE QUESTION OF THE LEGAL REGULATION OF RELATIONS BETWEEN MUNICIPALITIES

Lybove Andreeva

Candidate of juridical sciences, senior researcher of the Novgorod branch Modern humanitarian Academy,

Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются проблемы регулирования отношений между муниципальными образованиями, в том числе с учетом территориального и поселенческого принципа организации. Автор рассматривает горизонтальных и вертикальных правоотношения, возникающие в системе местного самоуправления, анализируя практики организации систем местного самоуправления, предлагает отдельные механизмы по совершенствованию местного самоуправления. Новизна исследования представляет собой анализ и обобщение существующей практики применения норм муниципального права в отдельных муниципальных образованиях и между последними.

ABSTRACT

The article considers the problems of regulation of relations between the municipal entities, including the territorial and settlement organization principle. The author discusses horizontal and vertical relations that arise in the system of local government, analyzing practices of local government systems, has separate mechanisms for improved local governance. The novelty of the research is an analysis and synthesis of the existing practice of application of norms of municipal law in individual municipalities and between the latter.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, территориальный и поселенческий принцип организации, норма, критерии.

Keywords: local government, municipality, territorial and settlement organization principle, norm, criteria.

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов общества, поскольку предоставляет возможность гражданам непосредственно участвовать в жизни своего территориального и поселенческого  коллектива, контролировать деятельность выборных органов. Проблема формирования и развития институтов местного самоуправления в России является одной из наиболее сложных, поскольку реализация конституционно провозглашенных положений на практике столкнулась с множеством спорных, в том числе теоретических и практических  вопросов, на которые нет ответа до настоящего времени. Система властных отношений, в которую местное самоуправление включено как один из основных элементов, является важным направлением взаимодействия государства с населением. Особенностью местного самоуправления в России является многообразие форм его организации. Местное самоуправление является независимым в пределах полномочий, которыми наделено для разрешения вопросов местного значения, вместе с тем именно определение и структура системы организации местного самоуправления является одним из условий противоречий, вкладывающихся между уровнями муниципальных образований. Структура органов местного самоуправления предопределяет систему этих органов, взаимоотношения их с органами государственной власти и иными уровнями местного самоуправления. Определенную проблему представляет вопрос о том, каким образом население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Вопрос определения структуры органов местного самоуправления заключается в том, какую именно из возможных структур целесообразно выбрать для конкретного муниципального образования, образованного по территориальному либо поселенческому принципу.

Процесс изменения, дополнения и уточнения общих принципов организации местного самоуправления, системы и полномочий муниципальных властей требуют развития финансовой состоятельной на местах. Существенной проблемой представляется изменение в системе органов местного самоуправления, в частности, наличие отдельных видов муниципальных образований,  организованных по поселенческому и территориальному принципу, а также разграничение полномочий муниципальных образований. Вместе с тем, выделение видов муниципальных образований повлекло искажение динамики отношений, как между уровнями местного самоуправления, так и органов местного самоуправления и государственной власти субъекта федерации. Таким образом, альтернативный способ организации муниципального образования (решением депутатского корпуса, референдумом и сходом граждан) привело к разрешению вопроса «сверху», выстраивается вновь система подчиненности муниципалитетов по территориальному принципу. В системе местного самоуправления особый интерес представляет, во-первых, договорная деятельность органов местного самоуправления. Закон не устанавливает ограничений по кругу лиц, обладающих правом заключения соглашений о передаче полномочий от одного муниципального образования другому. Формально, таким правом обладает любой орган местного самоуправления. Во-вторых, не урегулирован вопрос, связанный с объемом передаваемых муниципалитетам полномочий. В федеральном законодательстве указывается о части полномочий, однако что понимается под термином «часть» - не уточняется. Есть примеры, когда отдельные поселения передают району все полномочия, объем работы у муниципальных служащих существенно сокращается, а ликвидировать эти органы местного самоуправления не представляется возможным. Такая практика приводит к выстраиванию фактически одноуровневой модели местного самоуправлений. Население вводится в заблуждение относительно того, кто должен предоставлять муниципальные услуги, муниципальные образования отдаляются от граждан.

Право передачи отдельных полномочий по решению вопросов местного значения иным органам местного самоуправления, на основании заключаемых соглашений, не подкреплено возможностью контроля за осуществлением последних. Анализ заключенных соглашений показывает, что органы местного самоуправления не в полном объеме представляют их правовую природу. Следовательно, публичные и частноправовые договоры и соглашения, занимают значительное место в деятельности органов местного самоуправления, способны влиять на процесс взаимодействия между муниципалитетами. Вопросы организации власти неразрывно связаны с  территориальным устройством субъекта федерации. Местное самоуправление осуществляется в границах определенных территориальных единиц. Такое административно-территориальным деление осуществляется субъектами федерации, является неотъемлемой частью государственного устройства.

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» (1991 г.)[2], Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.)[3], определяя территориальные основы местного самоуправления, основывались на существующем административно-территориальном делении. Союзный закон выделил первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). С принятием Конституции РФ[4] и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.)[9] была предпринята попытка нового подхода к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления. Конституция России не содержит понятия «район», а оперирует понятиями «городские, сельские поселения и другие территории»[4]. Понятие «другие территории» в частности указывается в Указе Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»[7], предусматривающем, что на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, решением органов местного самоуправления может быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. Российская модель убедительно указывает на смешение поселенческого и территориального признака при формировании органов местного самоуправления. Использование поселенческого признака при определении территории, на которую распространяются полномочия органов местного самоуправления применимо для небольших по численности территорий. Неравномерное расселение населения на огромной территории России делает невозможным повсеместное применение этого признака. Это отличие вызвано необходимостью учета особенностей территорий России по уровню социально-экономического развития, жизненному укладу, историческим, культурным и национальным традициям народов. Вместе с тем, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.)[9] связывает осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию не с административно-территориальными единицами, а с муниципальными образованиями. Однако понятие, являясь одним из основополагающих, раскрывающих сущность местного самоуправления, не является регулятором отношений между муниципальными образованиями, построенными по территориальному и поселенческому принципу.

Конституция России и федеральное законодательство указали на приоритет поселенческого принципа над территориальным, вместе с тем на практике сложились иные правоотношения. Постоянный характер места жительства, определялся поселением людей «привязано» к производству, а расселение их в целом следует за размещением этого производства. Поселение становится непосредственной средой жизнедеятельности человека. Условия жизнедеятельности людей носят в поселении конкретный характер, определяют возможности развития людей и удовлетворения ими своих потребностей. Именно на уровне определенного поселения человек выступает как субъект собственного воспроизводства, труда, потребления и т.д.

Однако, понятие муниципального образования как хозяйственного комплекса, оказалось не состоятельным. Муниципальное образование (территориальное и поселенческое) утратило производственную базу, росло количество моногородов, оставаясь с многочисленными объектами социальной инфраструктуры. Инфраструктура муниципальных образований в настоящее время охватывает жилищно-коммунальное хозяйство, пассажирский транспорт, связь, спорт, здравоохранение, торговлю, питание, образование, доступ к учреждениям культуры и отдыха и т.д. Законодатель полагал, что муниципальными образованиями являются не только городские и сельские поселения, но нескольких поселений, которые возникают в связи с тем, что население включено в сложные территориально-административные образования. В каждом конкретном случае территории муниципальных образований устанавливаются с учетом исторических и иных местных традиций. В основном, субъекты федерации не уясняя содержания местных традиций, ограничивались сохранением национальных названий муниципалитетов, например, улусы или наименованием должностей, например посадник, однако, принципы поселенческого или территориального объединения населения от этого не менялись, не учитывались действительные местные традиции, например, кочевой образ жизни.

Федеральным законодательством закреплялись подходы к установлению границ муниципальных образований. Если ранее понятие границы отождествлялось с понятием черты поселения, то теперь под границей муниципального образования определяют черту, в пределах которой осуществляется власть местного самоуправления. При этом территория должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления, должна быть достаточной для ведения хозяйственной деятельности и необходимая социальная и коммунальная инфраструктура. В настоящее время установлено право муниципальных образований на учет мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, в нескольких формах: посредством опроса населения, проведения местного референдума, проведения схода или принятия решения представительным органом местного самоуправления. Однако, полномочия субъектов федерации по решению вопроса территориальной организации местного самоуправления, предоставили субъектам федерации право самостоятельно определять перечень территорий муниципальных образований, порядок установления или изменения их границ и наименований, порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципального образования. Ни случая закрепления людей за поселением и превращения последнего в среду их жизнедеятельности, недостаточно для характеристики муниципального образования как территориальной общности. Муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления являются важными характеристиками муниципального образования, однако не представляются определяющими для органов власти субъекта федерации, который без учета интересов населения последние 3-5 лет предпринял масштабное объединение сельских поселений. Цель объединения – минимизация бюджетных расходов на содержание аппарата управления не была обоснованной и необходимой. В результате этой работы, депутаты представительных органов местного самоуправления принимали решения и давали согласие на объединение муниципалитетов, тем самым поставив население в затруднительное положение, нарушив принцип доступности и удалив от граждан муниципальные услуги. Был нарушен принцип, при котором границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав[8]. Указанные требования в соответствии с законами субъектов федерации могли не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях, чем и воспользовались законодатели. Конституция Российской Федерации в ст. 131[4] предусматривает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций и обязательно должны создаваться во всех субъектах Российской Федерации. Т.М.Бялкина отмечает, что через поселенческий уровень жители страны должны были получить навыки самостоятельного управления территориями проживания, самостоятельного и ответственного решения основных вопросов собственного жизнеобеспечения.[1] Федеральный законодатель предоставил субъектам Российской Федерации свободу выбора варианта территориальной организации местного самоуправления. Сложилось три модели: 1) местное самоуправление осуществлялось только в сельских и городских населенных пунктах, а в районах действовали органы государственной власти; 2) местное самоуправление осуществлялось только на уровне районов, а населенные пункты в их составе не имели самостоятельных органов местного самоуправления; 3) местное самоуправление осуществлялось как в населенных пунктах, так и в районах (двухуровневая модель). В действительности права местного самоуправления, особенно поселенческого уровня, нарушались как органами государственной власти  субъектов федерации, так и органами местного самоуправления муниципальных районов. Таким образом, первичный уровень местной власти не получил  самостоятельности и население не смогло в полной мере реализовать свое право на самоуправление по месту жительства. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ[9] закрепил единые принципы территориальной организации местного самоуправления на всей территории государства, предусмотрел создание двухуровневой системы муниципальных образований, в которой сельские и городские поселения стали первичным уровнем местного самоуправления. Самыми многочисленными стали сельские поселения, статусом которых наделялись один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение - это город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Основные критерии определения территорий поселений закрепляет в ст.11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ[9]: «территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. В Российской Федерации выделяют территории с высокой и низкой плотностью сельского населения, к которым относят территории субъектов федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше или, соответственно, ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень таких территорий утверждается Правительством Российской Федерации, в т.ч. по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. Перечень утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. N 707-р[5].

В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Таким образом, для получения статуса самостоятельного сельского поселения сельский населенный пункт должен отвечать установленным в законе критериям минимальной численности населения. Если проживает недостаточно населения, сельские населенные пункты объединяют в одно сельское поселение, один из них наделяется статусом административного центра данного поселения. В этом случае в законе предусмотрен дополнительный критерий, в соответствии с которым определяется, сколько именно населенных пунктов может быть объединено в одно сельское поселение.[9] Таким образом, в результате проведенных в субъектах федерации было определено положение муниципальных образований, образованных по поселенческому принципу.

Однако в законодательстве не устанавливались иные критерии создания сельских поселений, характеризующих их экономический потенциал и возможность существовать в качестве самостоятельных территорий, решать за счет собственных возможностей достаточно широкий перечень вопросов местного значения. Как подчеркивает Т.М.Бялкина «в результате сложилась ситуация, при которой возникло множество небольших сельских поселений, жителям которых местная власть была территориально доступна, но решить их жизненно важные проблемы она оказалась неспособна. Поэтому во многих регионах начался обратный процесс - укрупнения созданных в ходе муниципальной реформы сельских поселений.» [1] Следует подчеркнуть, что если ситуация спорная и неоднозначно оценивается населением, отсутствие четких процедур выявления мнения населения представительными органами приводило к искажению мнения большинства к варианту, который устраивал органы государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления территориальных муниципальных образований. Поэтому процедура выявления мнения населения местного самоуправления требует подробной и четкой законодательной регламентации и может быть подкреплена формулой гармонизации отношений между уровнями местного самоуправления с учетом пропорции численности населения территориального района и поселений в отдельном субъекте федерации.

Автор предлагает установить коэффициент регулирования численности населения муниципального района по отношению к сельским поселениям:

Кр – Минимальная численность населения муниципального района;

Н сф - Численность населения субъекта федерации;

Н сп – Численность наиболее крупного сельского поселения субъекта РФ.

Вместе с тем, процесс укрупнения существующих поселений продолжается. Применение формулы позволило бы с учетом населения наиболее крупных сельских поселений, определить муниципальные территориальные районы, которые следует упразднить, осуществив переход к нескольким сельским поселениям, позволяющим повысить качество жизни населения сельских населенных пунктов, без потери льгот, предусмотренных законодательством для жителей сельской местности, а с другой стороны, расширить возможности для развития территориального районного местного самоуправления, не прибегая к внесению дополнений и изменений в Перечень.

Таким образом, в Российской Федерации не могут быть одинаковыми подходы к определению территорий муниципальных образований, прежде всего сельских поселений, в масштабах всего государства, следует учитывать региональную специфику расселения населения, экономический потенциал, развитие транспортной и иной инфраструктуры, наряду с нормативами численности и пешеходной доступности, необходимо законодательно закрепить необходимость учета такого показателя, как баланс максимальной численности населения сельского поселения, а также соотношения с местным самоуправление территориального района, достаточность собственных материально-финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения. И.В.Стрижкина подчеркивает, что это будет тем объективным критерием, которым необходимо руководствоваться при укрупнении существующих муниципальных образований. В настоящее время этот процесс не всегда осуществляется именно в целях улучшения организации местного самоуправления, повышения его эффективности»[6, с.45].

Специфика сельских поселений учитывается и при определении их организационной структуры. Для поселений предусмотрены исключения в отдельных случаях:

1. Представительный орган не формируется в поселении, если численность его жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.[9]

2. Ряд особенностей относится к главам сельских поселений. В сельском поселении возможно формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования, причем независимо от способа избрания главы (непосредственно населением или депутатами представительного органа местного самоуправления из своего состава). [9]

Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется. [9] Положение законодательства, а также практика применения вызывают неоднозначную, в большей степени негативную оценку со стороны муниципального образования [1]. Это нарушает принцип самостоятельности местного самоуправления, поскольку решать вопросы местного значения поселения будет администрация муниципального района, и она же будет при этом распоряжаться средствами бюджета поселения. Представительный орган данного поселения не сможет обеспечить действенный контроль за деятельностью районной администрации или привлечь главу администрации к ответственности. Такая же ситуация возникает в случае, если весь бюджет передается в территориальный муниципалитет. Возникают многочисленные проблемы, в том числе обязательства по заключенным договорам, бюджетным и денежным соглашениям и т.п.

Вместе с тем, представителей государственной власти субъектов федерации пытаются распространить подобную меры на другие сельские поселения, чтобы, превратить их в территории районного уровня муниципальной власти, ликвидировать местное самоуправление, распространив действие своей "управленческой государственной вертикали" до низового уровня местного самоуправления.

Т.М.Бялкина подчеркивает, что население считается именно потребителем, объектом воздействия, за который могут все решать властные структуры. Вместо развития активности и инициативности, необходимой для местного самоуправления, в обществе усиливаются апатия и иждивенчество, неверие в возможность изменить что-то своими силами. Негативное отношение к сложившейся действительности имеется не только у населения, но у представителей органов местного самоуправления поселений. Это объясняется существующим дисбалансом между закрепленной в законодательстве компетенцией поселений и реальными возможностями ее осуществления.»[1]    

Рассматривая вопросы местного значения, которые должны самостоятельно реализовываться органами местного самоуправления поселений, следует отметить, что многие из этих положений вопросами местного значения не являются. Местными можно считать только те вопросы, которые напрямую зависят от деятельности именно органов местного самоуправления, в их решении может непосредственно поучаствовать население, последствия решения данных вопросов не выходят за границы территории муниципального образования. В статье 14 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 года следует исключить ряд полномочий, не относящихся к местному самоуправлению: участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения"[9] и некоторые другие полномочия.

Финансовые, экономические возможности сельских поселений не позволяют в полной мере осуществлять закрепленные за ними полномочия. Однако, вместо развития, укрепления доходной базы сельских поселений фактически происходит процесс лишения их какой-либо самостоятельности путем расширения практики передачи полномочий органов местного самоуправления поселений по договорам органам местного самоуправления муниципальных районов. Таким образом, состояние первичного уровня местного самоуправления не соответствует концептуальным идеям, заложенным в Конституции Российской Федерации[4] и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ[9]. Статус и правовое положение поселений требует дополнительного правового регулирования и гарантий как на федеральном и региональном уровнях, а также территориального самоуправления.

Список литературы:

1. Бялкина Т.М. О поселенческом уровне местного самоуправления в Российской Федерации // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.law.vsu.ru/structure/admlaw/personal/books/byalkina_19.pdf (Дата обращения 25.01.2017).
2. Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» //[Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 25.01.2017).
3. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» //[Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 25.01.2017).
4. Конституция Российской Федерации 1993 года //[Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 25.01.2017).
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. N 707-р // СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2318.
6. Стрижкина И.В. Общероссийская тенденция укрупнения муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология. Экономика. Информатика. 2010. N 7. С. 45
7. Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» //[Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 25.01.2017).
8. Федеральный закон от 28.12.2004 N 186-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//[Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 25.01.2017).
9. Федеральный закон Российской Федерации от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //[Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 25.01.2017).