К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ САДОВОДСТВА, ОГОРОДНИЧЕСТВА И ДАЧНОГО ХОЗЯЙСТВА

TO THE QUESTION ABOUT THE LEGAL REGULATION OF GARDENING, HORTICULTURE AND COUNTRY FARMS

Lybove Andreeva

candidate of juridical sciences, senior researcher of the Novgorod branch Modern humanitarian Academy,

Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются формы и способы правового регулирования садоводства, огородничества и дачного хозяйства с точки зрения гражданского, земельного права. Автор полагает, что изменения, предполагаемые к внесению в федеральное законодательство не позволят оптимизировать процесс реформирования вышеуказанных объектов, затруднят процесс правоприменения.

ABSTRACT

The article analyses forms and methods of legal regulation of gardening, horticulture and country farms, in terms of civil and land law. The author believes that the changes proposed for inclusion in Federal legislation will allow to optimize the process of reforming the above-mentioned objects, complicate the enforcement process.

Ключевые слова: садоводство, огородничество, дачное хозяйство, гражданские и земельные правоотношения, общественная организация, потребительский кооператив.

Keywords: gardening, horticulture, suburban farming, civil and land law, public organization, consumer cooperative.

Рассматривая проект федерального закона о садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве, прежде всего, следует остановиться на юридической природе и терминологии, которая носит системно-связанный характер, а также на логике последовательности, обособленности и самостоятельности юридической терминологии в правовой системе в целом. Специфика юридического термина состоит в его связи с определенной правовой системой, а восприятие термина требует точной, а не приблизительной семантизации. В законодательных текстах проектов нередко вводятся новые понятия-термины без их легальных определений, что приводит к противоречию, коллизии норм права, регулирующих одни и те же или сходные общественные отношения. Особенно негативно это отражается в правоприменении.

Рассмотрим новеллы, регулирующие вопросы садоводства, огородничества и дачного хозяйства, установленные в Проекте федерального закона «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Проект федерального закона) [7], в частности:

• из трех организационно-правовых форм соответствующих объединений – садоводческое, огородническое и дачное товарищества – в Проекте федерального закона остаются две формы: садоводческое некоммерческое товарищество (СНТ, для ведения садоводства и дачного хозяйства) и огородническое некоммерческое товарищество (для ведения огородничества). Законодатель стирает различия между садоводческим и дачным некоммерческим товариществом;
• предлагается отказаться от понятия «жилое строение», которое не предусмотрено Жилищным кодексом РФ. Законодатель вводит понятие «садовый дом», на строительство которого не требуется разрешения. Кроме того, на садовом (дачном) земельном участке можно будет построить и жилой дом как объект индивидуального жилищного строительства, пригодный для постоянного проживания. На огородном земельном участке граждане будут вправе размещать исключительно хозяйственные постройки, не являющиеся объектами капитального строительства;
• в законопроекте определяется единый бесконкурсный порядок выделения садоводам земли, что предполагает вовлечь в оборот неиспользуемые участки;
• устанавливается всего три вида взносов для участников таких кооперативов: вступительные, целевые и членские, а также устанавливается и закрытый перечень направлений, на которые могут расходоваться взносы;
• вводится понятие имущества общего пользования товариществ, которое не может быть разделено;
• конкретизируется порядок создания садовых товариществ.

Вместе с тем, в настоящий момент основным нормативным актом, регулирующим правоотношения с участием садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан и их членов является федеральный закон «О садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединениях граждан» № 66-ФЗ, принятый 15 апреля 1998 года [18]. Например, действующий закон определяет высшим органом управления товарищества общее собрание его членов. Все основные решения принимаются двумя третями присутствующих на собрании, а кворум, необходимый для проведения собраний, составляет более 50 % членов СНТ.

Одной из целей подготовленного Проекта федерального закона является совершенствование правоотношений в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства, приведение в соответствие с ГК РФ, в том числе положения о статусе юридического лица. Вместе с тем, любые преобразования в области гражданских правоотношений, в первую очередь должны гарантировать соблюдение и охрану права собственности, что не может быть объяснимо низким юридическим и техническим уровнем, а также эффективностью практического применения.

Логика реформирования правоотношений в области садоводства, огородничества и дачного хозяйства должна исходить из приоритета регулирования гражданско-правовых отношений в системе отношений, а затем необходимо комплексное регулирование земельного, жилищного, градостроительного законодательства в соответствии с последним.

Одной из целей Проекте федерального закона является совершенствование правоотношений в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства, однако это не исключает дополнение Гражданского кодекса РФ, который в настоящее время не содержит понятия «некоммерческие объединения граждан». Применение методики администрирования (публичного права) не может быть использовано в конструкции гражданских правоотношений, гарантирующих собственникам движимого и недвижимого имущества широкие права, и несущих самостоятельно гражданские обязанности.

В Проекте федерального закона предполагается установить, что организация, создаваемая гражданами для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, может быть создана исключительно как некоммерческое товарищество соответствующего вида, причем объединения являются видом товарищества собственников недвижимости. Установление единообразного применения форм организации, создаваемой гражданами для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, также приведет к ограничению прав, как собственников, так и арендаторов объектов недвижимости.

Кроме того, Проект федерального закона определяет или уточняет понятия, использующиеся в законодательстве о дачных и садовых товариществах, например, садовый или дачный земельный участок, садовый и дачный дом, учредители и члены товарищества, членские взносы и другие, требующие толкования в гражданском законодательстве [7].

Проект закона предполагает регулирование некоторых вопросов, связанных с предоставлением и использованием земельных участков садоводческих и дачных товариществ, в том числе их застройки. «Садовые дома могут быть признаны пригодными для постоянного проживания в порядке, установленном законами субъектов РФ» [7]. При этом признание садового дома пригодным для постоянного проживания возможно, если не нарушаются установленные санитарные требования к жилому помещению. Указание на право субъектов федерации определять пригодность для постоянного проживания, предполагает коррупционные риски, связанные с усмотрением и правом субъекта федерации устанавливать собственные, отличные от других санитарные требования к жилому помещению.

Данная новелла также не направлена на реализацию постановлений Конституционного суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан»» [5] и от 30 июня 2011 г. 13-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева»» [6], признавших возможность строительства как на садовых, так и на дачных земельных участках жилых домов с правом постоянного проживания и постоянной регистрации по месту жительства.

В Проекте федерального закона указываются цели создания и деятельности товариществ, их учредительные документы, органы управления и их права, порядок создания товариществ и внесения вступительных взносов, раскрывается понятие учредителя садоводческих, огороднических или дачных товариществ, определяются его права и обязанности, а также вводится разграничение учредителя от члена товарищества [7].

В Проекте федерального закона неоправданно регулируются общие принципы расчета взносов в товариществах, цели, на которые такие взносы могут быть израсходованы, а также необходимость экономического обоснования размеров таких взносов. В частности, членские взносы могут быть использованы исключительно на расходы, связанные с созданием и содержанием имущества и земельных участков общего пользования товарищества, или на затраты по расчетам с организациями, осуществляющими обеспечение электричеством, теплом, водой или газом членов товариществ.

Взносы можно будет также тратить на расчеты с организациями, осуществляющими сбор и вывоз бытовых отходов и мусора, на благоустройство земельных участков общего пользования, на охрану земель товариществ и обеспечение их пожарной безопасности, а также на ряд других нужд. Размер взносов не может отличаться для отдельных членов или учредителей товарищества, если это не обусловлено различным объемом использования имущества общего пользования, зависящим от размера садового, огородного или дачного участка и (или) размера садового или дачного дома, указывается в законопроекте. Величина взносов должна быть обоснована соответствующими расчетами, а обязанность по внесению взносов распространяется в равной степени на всех членов товарищества [7].

Садоводческие или огороднические кооперативы, созданные в соответствии с законом «О сельскохозяйственной кооперации» [9], в соответствии с Проектом федерального закона будут обязаны провести реорганизацию в сельскохозяйственные потребительские кооперативы до 1 января 2020 года.

Представляется неопределенным требование, указанное в Проекте федерального закона, указывающее, что договоры на пользование имуществом общего пользования садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, заключенные до 1 марта 2018 года, должны быть приведены в соответствие с новым федеральным законом к этой дате. В данном требовании усматривается коллизия норм с нормами ГК РФ о «свободе договора».

Основными целями Проекта федерального закона являются не только совершенствование правового регулирования в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства, но и устранение неточностей, которые содержит в настоящее время Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединениях граждан» [18]. C вступлением в силу Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» [20], установивший в Гражданском кодексе Российской Федерации новую систему юридических лиц, в том числе некоммерческих организаций. В частности, Гражданский кодекс Российской Федерации в настоящее время не содержит такого понятия, как «некоммерческие объединения граждан», однако возможно включение в систему юридических лиц «некоммерческих объединений граждан», либо квалификации таких объединений «без образования юридического лица».

В соответствии со статьей 50 Гражданского Кодекса Российской Федерации допускается создание садоводческих, огороднических и дачных потребительских кооперативов. Вместе с тем положения о садоводческих и огороднических потребительских кооперативах регулируются одновременно двумя федеральными законами. Вместе с тем, этот факт не создает правовую неопределенность их гражданско-правового положения, а также необходимость соотнесения положений двух законов между собой ввиду отсутствия коллизий. В связи с этим необоснованно предлагается внесение изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. «О сельскохозяйственной кооперации» [9] с целью отказа от такой организационно-правовой формы, как садоводческий, огороднический или дачный потребительский кооператив. При этом садоводческие или огороднические потребительские кооперативы вправе преобразоваться в сельскохозяйственные потребительские кооперативы (в случае, если они созданы для оказания комплекса услуг по производству, переработке и сбыту продукции растениеводства) [7]. Создает неопределенность, указанная в Проекте федерального закона норма для оказания комплекса услуг по производству, переработке и сбыту продукции только одного вида деятельности – растениеводства.

Одновременно в Проекте федерального закона предлагается отказаться от такой формы, как садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое партнерство. Ссылка на перечень видов ассоциаций (союзов) не указывает на то, что такая организационно-правовая форма не в полной мере соответствует юридической природе коллективного садоводства, огородничества или дачного хозяйства. Вместе с тем в целях исключения дублирования законопроектом неоправданно предлагается сократить количество организационно-правовых форм товариществ собственников недвижимости, созданных для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, до двух: садоводческое некоммерческое товарищество (для ведения садоводства и дачного хозяйства) и огородническое некоммерческое товарищество (для ведения огородничества).

В целях устранения правовой неопределенности также предлагается отказаться от понятия «жилое строение», которое не предусмотрено Жилищным кодексом Российской Федерации, а также не используется в других нормах федерального законодательства, но применяется Конституционным Судом РФ. В свою очередь, Проектом федерального закона вводится понятие «садовый дом», для размещения которого не требуется разрешения на строительство. При этом "садовый дом" предназначен для отдыха и временного пребывания людей и может располагаться на садовом (дачном) земельном участке. Одновременно с этим садовый (дачный) земельный участок также может использоваться для строительства жилого дома – объекта индивидуального жилищного строительства, пригодного для постоянного проживания граждан.

В связи с этим соответствующие изменения требуется внести в Градостроительный кодекс Российской Федерации. На огородном земельном участке граждане вправе размещать исключительно хозяйственные постройки, не являющиеся объектами капитального строительства. В настоящее время острым вопросом остается межевание земельных участков, которое носит заявительный характер, и препятствует регистрации недвижимости собственниками.

Цели создания товариществ собственников недвижимости, к которым относятся садоводческие и огороднические некоммерческие товарищества, определены в статье 123¹⁹ Гражданского кодекса Российской Федерации. Вместе с тем Гражданский кодекс Российской Федерации допускает установление иных целей создания таких некоммерческих корпоративных организаций.

Вместе с тем, законодатель приходит к выводу о специфике деятельности в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства, в связи с чем Проектом федерального закона предусмотрены дополнительные цели создания таких некоммерческих организаций. В первую очередь это создание благоприятных условий для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства путем обеспечения осваиваемых участков различной коммунальной и дорожной инфраструктурой, комплексное благоустройство территории, обеспечение ее гармоничного развития и освоения и представления интересов членов товарищества в отношении с третьими лицами, в том числе защиты их прав и законных интересов. Однако категории «благоприятных условий», «комплексное благоустройство территории», «гармоничное развитие территории» не обеспечивают регулирование правовых отношений в садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве.

К числу серьезных дефектов законотворчества относится проблема пробельности дефинитивного регулирования, определенных критериев, ориентирующих законодателя на необходимость либо ненужность использования законодательных дефиниций в том или ином нормативно-правовом акте. Все отдано на усмотрение разработчика законопроекта. Между тем отсутствие дефиниций в некоторых законах не только является формально-юридическим дефектом или законодательной ошибкой, но и влечет серьезные отрицательные политико-юридические, морально-психологические последствия, наносит ощутимый экономический вред, может рассматриваться как фактор коррупциогенности нормативного акта. Например, Проект федерального закона предусматривает создание органов управления садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ по аналогии с ранее существовавшими органами управления, предусмотренными Законом № 66-ФЗ, за исключением собрания уполномоченных, поскольку такой орган управления не предусмотрен Гражданским кодексом Российской Федерации.

Вместе с тем Проектом федерального закона предусмотрено внесение в Земельный кодекс Российской Федерации изменений, устанавливающих единый порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, на бесконкурсной основе. Указанные положения позволят увеличить количество земельных участков, вовлекаемых в хозяйственный оборот. Однако, эти нормы позволят увеличить коррупционные риски при наделении земельными участками на бесконкурсной основе.

Проект федерального закона определяет правовые отношения, связанные с оборотом имущества общего пользования товарищества, в том числе установление возможности передачи общего имущества садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ в общую долевую собственность лиц, являющихся собственниками земельных участков, включенных в границы территории товарищества. Предположительно, такое правовое регулирование способно существенно нарушить права собственников долевого имущества. Вместе с тем Проектом федерального закона устанавливается гарантия возможности получения доли лицами в праве собственности на имущество общего пользования товарищества.

Проект федерального закона потребует внесения изменений в Гражданский, Земельный, Жилищный и Градостроительный кодексы РФ, федеральные законы от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [8], от 8 декабря 1995 года № 193-Ф3 «О сельскохозяйственной кооперации» [9], от 14 марта 1995 года № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» [10], от 29 декабря 2014 года № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»» [11], от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» [15], окажет влияние на расходы граждан и юридических лиц, в том числе обеспечения социальных гарантий незащищенных категорий населения, внесением дополнений и изменений в Федеральные законы от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» [3], от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» [11], потребуется внесения изменений в законодательство о системе органов государственной власти и местного самоуправления и их полномочий в Федеральные законы от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [16], от 27.05.2014 № 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [16] в области нормативного регулирования садоводства, огородничества и дачного хозяйства.

Список литературы:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации // СЗ РФ, 1994, № 32, Ст. 3301; 2006, № 45, Ст. 4627; 2011, № 50, Ст. 7335; 2014, № 19, Ст. 2304; 2015, 21, Ст. 2985; № 29, Ст. 4394.
2. Жилищный кодекс Российской Федерации // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.constitution.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).
3. Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.constitution.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).
4. Земельный кодекс Российской Федерации // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.constitution.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).
5. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.constitution.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).
6. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 30 июня 2011 г. 13-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева»» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.constitution.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).
7. Проект федерального закона «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ&n=130122 (Дата обращения 20.09.2016).
8. Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ, 1996, № 3, Ст. 145; 1998, № 48, Ст. 5849; 2006, № 3, Ст. 282; 2007, № 49, Ст. 6039; 2010, № 19, Ст. 2291; 2012, № 30, Ст. 4172; 2015, № 48, Ст. 6707; 2016, № 5, Ст. 559.
9. Федеральный закон от 8 декабря 1995 года № 193-Ф3 «О сельскохозяйственной кооперации» // СЗ РФ, 1995, № 50, Ст. 4870; 2003, № 24, Ст. 2248; 2006, № 45, Ст. 4635; 2015, № 48, Ст. 6724.
10. Федеральный закон от 14 марта 1995 года № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.constitution.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).
11. Федеральный закон от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.constitution.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).
12. Федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ, 2015, № 1, Ст. 11.
13. Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 337-ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»» // СЗ РФ, 2016, № 27, Ст. 4270).
14. Федеральный закон от 31 января 2016 года № 7-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ, 2016, № 5, Ст. 559.
15. Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ, 2006, № 50, Ст. 5279; 2008, № 30, Ст. 3597, 3599.
16. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.constitution.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).
17. Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.constitution.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).
18. Федеральный закон от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // СЗ РФ, 1998, № 16, Ст. 1801.
19. Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц» // СЗ РФ, 2002, № 12, Ст. 1093.
20. Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.constitution.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).