МЕДИАЦИЯ В СИСТЕМЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

MEDIATION IN THE SYSTEM OF REGULATION OF PUBLIC RELATIONS

Lybove Andreeva

candidate of juridical sciences, senior lecturer of the Novgorod branch 

Modern humanitarian Academy,

Russia, Veliky Novgorod

Irina Trukhina

сand. filosof. science, associate professor, the Professor

of St. Petersburg State University, Russian Ministry for Emergency Situations, Russia, St. Petersburg

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются формы и способы регулирования публичных правоотношений при помощи медиации. Целью исследования является сфера применения методов медиации в области местного самоуправления, в том числе заключения соглашений между муниципалитетами и органами государственной власти, а также в порядке передачи полномочий. Авторы полагают, что медиация позволит расширить область применения методик заключения соглашений между органами местного самоуправления, а также договоров с органами государственной власти.

ABSTRACT

The article analyses forms and methods of regulation of public relations by means of mediation. The aim of the study is the scope of the methods of mediation in local governance, including the conclusion of agreements between municipalities and public authorities, as well as in the transfer of responsibilities. The authors believe that mediation will allow you to expand the scope of application of the methods of concluding agreements between local governments and contracts with public authorities.

Ключевые слова: медиация; соглашение; деятельность; форма; способ; органы государственной власти и местного самоуправления.

Keywords: mediation; agreement; activity; form; fashion; state authorities and local self-government.

Медиация – добровольный процесс урегулирования конфликтных отношений оппонентов с привлечением нейтральной, беспристрастной третьей стороны медиатора с целью достижения письменного соглашения, учитывающего интересы сторон конфликта и способного обеспечить их партнёрские отношения в дальнейшем [5]. В основе медиации лежит решение спорных вопросов самими оппонентами. Поэтому результат достигнутых договоренностей в нём, в отличие от многих других форм, в том числе и суда, должен быть справедливым для обеих сторон.

В этих условиях представляется целесообразным установление особых требований к медиатору, проводящему процедуру [2] в публичных условиях. Исследователи высказывают целый ряд предположений в отношении допустимости и законности применения методов медиации в урегулировании отношений органов публичной власти, в частности в процессе подготовки и заключения соглашений между муниципалитетами и между органами государственной власти и местного самоуправления, что потребует дальнейшего осмысления. Авторы считают целесообразным отметить, что медиатор, осуществляющий деятельность на профессиональной основе, может участвовать в урегулировании конфликтов и подготовки договоров как субъектов публичных и частных правоотношений, так и в отношениях публичных и частных субъектов.

Между гражданами и властью постоянно возникают социальные конфликты в самых разных областях, затрагивающие интересы публичных и частных отношений в те или иные сферах жизнедеятельности. В последние годы особенно отчетливо характер конфликтов приобретают вопросы так называемой «местной повестки», неэффективное разрешение которых может привести к серьезному увеличению показателей социальной напряженности в обществе в целом [2].

В связи с этим, для обеспечения сбалансированных отношений и эффективного взаимодействия между обществом и государством, необходимо развивать общественные коммуникативные институты, на базе которых могли бы обсуждаться споры и разногласия сторон социального конфликта.

Со стороны органов государственной власти и местного самоуправления должно быть полное понимание необходимости диалога с населением c предложением конкретных мер по урегулированию проблем, с определением точных сроков реализации планов и мероприятий.

При этом со стороны общества должно быть понимание о недопустимости решения социальных конфликтов не правовыми средствами, дестабилизации ситуации на отдельно взятой территории. Для достижения согласия между обществом и органами власти всех уровней необходимо привлекать профессиональных медиаторов, способствующих урегулированию социального конфликта и недопущению его дальнейшей эскалации. Усиление роли посредников в решении споров и разногласий, наделение их модераторскими функциями позволит сторонам находить взаимоприемлемые компромиссные решения [2].

Одним из дискуссионных вопросов при исследовании сущности медиации является сфера применения этого института, а именно – возможно ли использовать медиацию в области управления при решении публично-правовых споров. В современном обществе, при высоком уровне сложности проблем в общественной сфере, требуются решения, сбор информации, поиск вариантов и альтернатив, что не может осуществляться путем авторитарного решения. Медиация выступает своеобразным барометром соблюдения органом власти демократических принципов в управлении.

Важнейшей гарантией установления компетенции уровней муниципальной власти является норма, согласно которой перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ [3].

Полномочия органов местного самоуправления представляют собой совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления, реализуемых ими самостоятельно посредством совершения властных действий по кругу вопросов, в том числе путем заключения договоров. Некоторые исследователи полагают, что весь объем нормативного регулирования местного самоуправления должен быть сосредоточен на уровне субъектов Федерации, вместе с тем на практике такой способ не оправдал себя.

Муниципальные договоры, их содержание и порядок заключения указаны в статье 15 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ [3]. Право заключать договоры предоставлено органам местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района. На первый взгляд, право ограничено соглашениями с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района [3]. В связи с чем, представляется, что места медиативному процессу не имеется.

Однако, наоборот, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений [3].

Межмуниципальные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий. Порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования [3; 4]. Таким образом, остаются не разрешенными вопросы в Уставе городского, сельского поселения, либо в Уставе муниципального района, предусматривается порядок заключения соглашений, либо это второстепенные правовые нормативные акты, которые могут быть приняты представительными органами районного муниципалитета либо представительными органами городского, либо сельского поселения.

Дефиниция «отдельные соглашения» указывает, что в муниципальном районе соглашения заключаются с конкретными муниципалитетами на определенный срок, содержат положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий. Аналогичными полномочиями не наделены органы местного самоуправления поселений, при условии, если нормативные акты (Устав муниципального района либо решение представительного органа муниципального района) не содержат порядка заключения соглашений, в таком случае городское либо сельское поселение передать полномочия и заключить соглашение не сможет.

В статье 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ не предусмотрено право городскому и сельскому поселению и их представительным органам самостоятельно определять порядок заключения соглашений с районным муниципалитетом по вопросу передачи полномочий [3]. В законе не урегулированы и вопросы заключения соглашений между муниципалитетами городских и сельских поселений, например, по вопросам финансирования и эксплуатации объектов, находящихся в долевой собственности органов местного самоуправления городских и сельских поселений. Таким образом, в связи с возникновением материальных и процессуальных неопределенностей в отношениях между муниципалитетами при заключении соглашений, авторы полагают, возможно использование процедур медиации с целью достижения полноты и качества соглашений.

Существует два вида полномочий органов местного самоуправления: по решению вопросов местного значения или «собственные полномочия» и отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления или «делегированные полномочия». Процесс наделения государственными полномочиями должен иметь различные механизмы реализации с позиции наделения их соответствующими финансово-материальными ресурсами [1].

Разграничивая компетенции государ­ственных и муниципальных органов власти, законодателем устанавливается исчерпывающий перечень вопросов местного значения [3]. Формами разграничения полномочий являются законы и подзаконные нормативные акты федерального, регионального и местного уровней власти.

Однако, законодатель, по сути, вышел за пределы «общих принципов», обосновывая это необходимостью обеспечения гарантий права населения на местное самоуправление. Субъекты федерации, в силу разных причин, в том числе из-за различного толкования, не только не предпринимали необходимых мер для своевременного регулирования института договоров и соглашений, но и изменили их предназначение.

Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ [3] достаточно полно излагает вопросы местного значения, которыми ведают различные уровни и субъекты местного самоуправления, однако не разграничивает их в полном объеме.

Публичная власть имеет различные организационные формы. Публичная власть территориального коллектива муниципального образования и коллектива, организованного по поселенческому принципу, по своей природе различна. Органы такой публичной власти не входят в систему органов государства, но они могут осуществлять передаваемые им отдельные полномочия некоторых органов государства, сотрудничают с органами государства в решении «смежных» вопросов с вопросами местного значения и государственной компетенции. Муниципальная власть отличается от власти государственной не только приближенностью к интересам населения конкретной территории, но и, как правило, большей степенью участия самого населения в осуществлении этой власти.

Таким образом, институт медиации (альтернативной процедуры урегулирования подготовки и утверждения соглашений с участием посредника) является одним из наиболее эффективных инструментов, имеющих определяющее значение для взаимоотношений между обществом и органами власти и местного самоуправления. Медиатор может быть включен в состав рабочей группы по подготовке межмуниципального соглашения либо договора между органом государственной власти и местного самоуправления, либо уполномоченным по организации медиативного процесса для выработки условий договора, либо выработки соглашения о совместной эксплуатации межмуниципального объекта (общеобразовательного учреждения, медицинского комплекса, учреждения культуры и т. п.). При выработке соглашения между органами муниципального образования и государственной власти, медиатор способен организовать процесс согласования объема передаваемых полномочий и расчет средств, необходимых для их исполнения.

В целом, участие медиатора в процедуре разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления будет способствовать разумному администрированию и гарантией жизнеобеспечения и безопасности населения.

Список литературы:

1. Андреева Л.А. К вопросу о разграничении полномочий в системе местного самоуправления // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LШ Междунар. науч.-практ. конф. № 9 (49). – Новосибирск: СибАК, 2015.
2. Андреева Л.А., Виснап Н.Е., Трухина И.Н. Медиация: логико-правовой аспект // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LVI Междунар. науч.-практ. конф. № 12 (51). – Новосибирск: СибАК, 2015.
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.constitution.ru/ (Дата обращения 21.07.2016).
4. Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL:. http://www.constitution.ru/ (Дата обращения 21.07.2016).
5. Федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – СПС «Гарант» (Дата обращения 21.07.2016 г.).