СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ, ОПРЕДЕЛЯЮЩЕЙ ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

THE IMPROVIN OF THE REGUIATORY DOCUMENTS WHICH DEFINES THE POWERS OF THE LOCAL AUTHORITIES

Marina Konoplyanikova

candidate of Science, the teacher of chair of the governmental and civil-law disciplines of the Moscow regional branch of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia name V.Ya. Kikotya,

Russia, Ruza

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена вопросам совершенствования нормативной базы, определяющей полномочия органов местного самоуправления в России, проблеме упорядочения полномочий органов муниципальной власти в деле повышения эффективности местного самоуправления, представлены модели урегулирования полномочий местной власти в зарубежных странах.

ABSTRACT

The article is devoted to the questions of perfection of the regulatory base which defines the powers of the local authorities in Russia. It is devoted to the problem of ordering the powers of municipal authorities. The models of the settlement of the powers of the local authorities are represented in the foreign countries.

Ключевые слова: совершенствование; полномочия органов муниципальной власти; эффективность.

Keywords: perfection; the powers of municipal authorities; efficacy.

Под совершенствованием нормативной базы понимается не только развитие отрасли муниципального права [1; 4], но и внесение необходимых изменений в другие отрасли права, касающиеся деятельности местного самоуправления. На федеральном уровне нормативно-правовая основа для функционирования системы муниципального управления в России на современном этапе в основном создана. С этим согласны многие исследователи [3]. Вместе с тем, процесс разграничения и уточнения полномочий между уровнями публичной власти, в том числе и на муниципальном уровне между муниципальными районами и поселениями, в настоящее время нельзя считать завершенным. Кроме того, не решена задача достижения соответствия между финансовыми потребностями муниципалитетов по решению вопросов местного значения и предоставленными им доходными источниками. В современных условиях большинство муниципалитетов, объединяют типичные проблемы: низкий уровень собственных доходов местных бюджетов; нехватка квалифицированных кадров для осуществления муниципального управления; слабо развитая материально-техническая база, отсутствие четких стратегических целей и приоритетов в социально-экономическом развитии соответствующих территорий.

Закрепление конкретных полномочий за каждым территориальным уровнем муниципальных образований основано на результатах работы по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Кроме Устава муниципального образования, в систему муниципальных правовых актов, определяющих полномочия органов местного самоуправления входят:

• Нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования. Представительный орган местного самоуправления издает правовые акты в форме решений. Следует подчеркнуть, что представительные органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным законами и подзаконными актами к компетенции этих органов, соблюдая при этом установленный в нормативных актах (в том числе в уставе муниципального образования) перечень правовых вопросов, по которым представительные органы местного самоуправления могут принимать решения (например, решение о внесении в устав муниципального образования дополнений и изменений).
• Правовые акты главы муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования могут приниматься с целью регулирования вопросов организации и осуществления местного самоуправления, а также реализации переданных отдельных государственных полномочий. Как правило, главы муниципальных образований издают: постановления по наиболее важным вопросам местного значения, которые являются нормативными правовыми актами; распоряжения по индивидуальным вопросам и спорам, направленные на решение конкретной задачи, не имеющей всеобщего значения. Практика показывает, что на уровне местного самоуправления полномочия по принятию нормативных правовых актов органами местного самоуправления и их должностными лицами детально не разграничиваются. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц подлежат обязательному опубликованию, как условие их вступления в юридическую силу.
• Постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Данный уровень актов не получил адекватного методического обеспечения ни в региональном масштабе, ни в нормативных актах, принимаемых муниципальными образованиями (например, в уставах муниципальных образований). Входящие в структуру аппарата местной администрации – глава администрации, его заместители, руководители и должностные лица оперативных, функциональных отделов, служб, управлений, комитетов, иных подразделений в рамках предоставленных им полномочий издают распоряжения, обязательные для исполнения теми, кому они адресованы.

В мире, как известно, есть различные модели урегулирования полномочий местной власти [2, с. 21–22]. В США, Великобритании и других англосаксонских странах утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности местных органов: объем полномочий последних устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы вправе делать только то, что им предписано законом. В США этот подход нашел отражение в «правиле Диллона», в соответствии с которым любое разумное, существенное сомнение по поводу наличия того или иного полномочия, трактуется судами против муниципальных корпораций. В этих условиях муниципалитеты при разработке собственных уставов стремятся как можно подробнее и точнее зафиксировать свои полномочия.

В Англии местные органы имеют лишь те полномочия, которые непосредственно предоставляются им парламентскими статусами, что отражает типично британский подход к местному управлению как инструменту национальной политики. Для получения каких-либо дополнительных полномочий местные органы вправе обратиться в парламент с просьбой об издании им необходимого «частного» закона. С учетом, что эта процедура является длительной и сложной, требуемые полномочия приобретаются и более легким способом – Указом государственного секретаря соответствующего департамента. Впрочем, указ все же подлежит утверждению парламентом.

В странах континентального права получил распространение принцип «негативного регулирования», в соответствии с которым, местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Объем и содержание полномочий местных органов обусловливается остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено государственным органам.

Проблема упорядочения полномочий органов муниципальной власти была и остается важнейшей в деле повышения эффективности местного самоуправления, ибо органы местного самоуправления, их должностные лица должны четко знать рамки возможных действий, масштабы своей ответственности и условия, при которых с них можно взыскивать.

Для повышения эффективности местного самоуправления необходимо должное внимание уделять подготовке нормативных актов, издаваемых органами и должностными лицами местного самоуправления. Подготовка документа должна осуществляться подразделением самостоятельно либо в этих целях могут создаваться рабочие группы (комиссии) из числа наиболее опытных специалистов. Часто, при подготовке документа, допускаются ошибки: игнорирование накопленного опыта, недооценка зарубежного опыта, несогласованность проекта с принципами, нормами и тенденциями российского законодательства, стандартами международного права, неверное определение предмета законодательной регламентации, ошибочное установление круга субъектов, на которых направлен предмет регламентирования, нечеткая, противоречивая формулировка целей разрабатываемого акта. Наименование должно быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, правильно отражать предмет правового регулирования с тем расчетом, чтобы исполнители могли по наименованию документа определить его основное содержание, легко запомнить, при необходимости быстро отыскать.

Нередко органы и должностные лица местного самоуправления при подготовке нормативно-правового акта допускают непоследовательность в изложении нормативного материала, неконкретность, избыточность правовых предписаний. Все это негативно влияет на совершенствование нормативно-правовой документации определяющей полномочия органов местного самоуправления.

Не единичны случаи, когда за разными уровнями власти закреплены однородные функции и сферы ответственности, полномочия четко не разграничены. В ряде случаев формулировки как базового, так и отраслевого законодательства при описании вопросов ведения разных уровней власти, а также разных типов муниципалитетов практически идентичны или схожи до степени смешения. В результате невозможно определить границы компетенции и ответственности каждого уровня власти в соответствующей сфере. Это касается, например, охраны окружающей среды, поддержки сельскохозяйственного производства, поддержки малого и среднего предпринимательства, культуры, искусства, народных художественных промыслов, деятельности.

Исходя из всего вышеизложенного, проблема совершенствования нормативно-правовой документации, определяющей полномочия органов местного самоуправления требует комплексного подхода всех уровней публичной власти.

Список литературы:

1. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. муниципальное право Российской Федерации. – М., 1997.
2. Местное самоуправление в зарубежных странах (инф.обзор). / Под ред. Медведева Н.И., Ракитина А.И. – М., 1994. С. 21–22.
3. Федеральные правовые акты о местном самоуправление / Гильченко Л.В., Замотаев А.А., Пашенцев В.В. и др. – М., 2000.
4. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. – М., 1999.