ЭТИЧЕСКИЕ НОРМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ

ETHICAL STANDARDS ANTI-CORRUPTION IN THE LEGAL SYSTEM

Lybove Andreeva

candidate of juridical sciences, senior lecturer of the Novgorod branch Modern humanitarian Academy,

Russia, Veliky Novgorod

Anatoly Bogdanov

lawyer of Zashchitnik Bar of Veliky Novgorod,

Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются проблемы, возникающие при включении норм по противодействию коррупции в кодексы этики служебного поведения государственных и муниципальных служащих. Авторы анализируют способы и порядок определения норм поведения для отдельных категорий служащих, правовые последствия нарушения требований надлежащего поведения, предлагают установить правовые критерии, обеспечивающие принципы государственного и муниципального права в области противодействия коррупционным проявлениям служащих и лиц, приравненных к ним.

ABSTRACT

The article discusses the problems arising from the provisions of anti-corruption codes of ethics of state and municipal employees. The authors analyze the methods and procedure for determining standards of conduct for certain categories of employees, the legal consequences of violations of the requirements of proper conduct, I propose to establish the legal criteria to ensure the principles of state and municipal law in the field of anti-corruption officials and persons equated to them.

Ключевые слова: государственный и муниципальный служащий, кодекс этики, норма права, моральные нормы, присяга, коррупция.

Keywords: state and municipal employee code of ethics, rule of law, moral norms, oath, corruption.

Одной из новаций в борьбе с коррупцией в России явилась разработка процедуры и принесения государственными служащими присяги, а также предполагается, что эта процедура станет обязательной для муниципальных служащих. Рассмотрим данную ситуацию, определив отдельные аспекты и значение такой процедуры, и ее юридические последствия. Понятие присяги рассматривается в качестве акта вступления в должность или при поступлении на работу отдельными категориями работников, с учетом профессиональных особенностей.

В любом государстве принесение присяги является обязательным для военнослужащих. Например, в соответствии с Федеральным Законом РФ от 28 марта 1998 года «О воинской обязанности и военной службе» с принесением присяги начинается воинская служба [10]. Клятва о соблюдении Конституции России, выполнении требований воинских уставов, приказов командиров и начальников подкрепляется соответствующими мерами административной и уголовной ответственности, закрепленной в частности в Уголовном Кодексе РФ [3]. Обещание военнослужащего связано с наступлением уголовной ответственности в случаях нарушения присяги.

В античных обществах различные подношения и подати были нормой. Дорогой подарок всегда выделял человека среди других просителей и способствовал, чтобы его просьба была выполнена. Как социально-негативное явление в обществе коррупция получила законодательное закрепление, однако ее содержание толковалось по-разному. Особую озабоченность вызывала продажность судей, поскольку она приводила к незаконному перераспределению собственности и желанию решить спор вне правового поля. По мере развития человеческого общества и смены общественно-экономических формаций, коррупция перестает быть только нравственной проблемой. Она проникает во все сферы общественного бытия, в органы управления государством. Поэтому коррупцию стали рассматривать как «порчу» и разложение власти. На Руси коррупция процветала во все времена. Она различалась только по тому, происходило ли получение взятки за совершение законных действий (мздоимство) или незаконных действий (лихоимство). Мздоимство упоминается в русских летописях XIII века. Первое законодательное ограничение коррупционной деятельности в России было осуществлено в царствование Ивана III, а его внук Иван IV (Грозный) впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках. Самым скандальным коррупционным делом в XVIII веке было дело князя А.Д. Меньшикова, одного из приближенных императора Петра I. Он воровством, взятками и шантажом в России и на территориях Польши и Украины «сколотил» огромное по тем временам состояние.

Правовые и организационные основы «государевой службы» регламентировал и законодательно утвердил Петр Великий, введя своим указом «Табель о рангах». Эти основы обозначили появление в России новой профессиональной категории, нового социального слоя людей – чиновников, всецело обязанных своим положением и существованием государственной службе, но более всего государю. Однако осознание роли российского чиновничества в системе власти и управления, вопрос о долге, ответственности, правах и обязанностях государственных служащих, о их служении государству и обществу – эти проблемы были поставлены в повестку дня в России с большим опозданием от стран Западной Европы [1, с. 243].

Рассмотрим системы противодействия коррупции зарубежных стран. Национальное законодательство Китая не имеет кодифицированного акта об административной ответственности, но в отличии от российского уголовного права, не имеющего квалифицированного признака коррупционного преступления, в УК КНР, указан и широко толкуется институт коррупционного преступления.

Рассматривая вопросы противодействия коррупции на основании принесения клятвы, в первую очередь необходимо установить соответствие этических и норм служебного поведения нормам уголовного законодательства. В УК РФ отсутствует прямое указание либо квалифицирующий признак коррупционного преступления, а в связи с чем, сущность и значение процедуры принятия присяги государственного и муниципального служащего, не подкреплено механизмом ответственности. Обратимся к зарубежному законодательству, регулирующему вопросы противодействия коррупции, и прежде всего, к уголовным кодексам отдельных государств. С точки зрения юридической техники, таким примером может служить Уголовный Кодекс КНР, котором в Главе 8 указаны критерии коррупционного преступления, его признаки и суровые меры наказания [4]. Следует отметить, что ст.ст. 382–419 УК КНР относят составы отдельных преступлений к коррупционным, вместе с тем на практике, возможно это не обеспечивает в полной мере оценку деяния работников государственных органов. В УК КНР определяются не только составы коррупционных преступлений, но, например в ст. 385 УК КНР дается определение взяточничества как криминологического явления [4]. Составы коррупционных преступлений соотнесены с преступлениями, совершенными сотрудниками правоохранительных органов и воинскими преступлениями. Таким образом, в отсутствии упоминания в УК КНР присяги, уголовное законодательство жестко и четко регламентирует коррупционные преступления, указывая этот признак в определении отдельных составов преступлений, а также степени тяжести – в наказании.

УК Беларуси в главе 35 «Преступления против интересов службы» определяет отдельные составы должностных преступлений. Данная классификация регламентирует преступления по субъекту – преступные действия чиновников. В действующем уголовном законе нормы, устанавливающие уголовную ответственность за криминальные проявления коррупции, сгруппированы в главе 35 УК РБ, озаглавленной «Преступления против интересов службы» [5].

Таким образом, в отсутствии в российском уголовном законодательстве признака коррупционного преступления, следует обратиться к федеральным законам, устанавливающих процедуру и текст присяги государственных служащих отдельных категорий.

Среди федеральных законодательных актов, регулирующих этот вопрос, текст присяги указан в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 2202-1 [11]. Вместе с тем, текст присяги Генерального Прокурора РФ и прокурора значительно разнится. Генеральный прокурор Российской Федерации приносит присягу: «Клянусь при осуществлении полномочий Генерального прокурора Российской Федерации свято соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, защищать права и свободы человека и гражданина, охраняемые законом интересы общества и государства», а присяга прокурора следующего содержания: «Посвящая себя служению Закону, торжественно клянусь: свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и международные обязательства Российской Федерации, не допуская малейшего от них отступления; непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы их ни совершил, добиваться высокой эффективности прокурорского надзора; активно защищать интересы личности, общества и государства; чутко и внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан, соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей; строго хранить государственную и иную охраняемую законом тайну; постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры. Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры» [11]. Таким образом, задачи прокуратуры едины, однако содержание присяги прокурора подробно указывают на его моральные качества, что не усматривается в присяге Генерального прокурора РФ.

В отличие от законодательства о прокуратуре, единые требования к присяге предъявляются к сотрудникам Следственного Комитета России. В соответствии с Федеральным законом от 28.12.2010 № 403-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О Следственном комитете Российской Федерации» [12] указывается единый текст присяги сотрудника СК России.

В Федеральном законе от 21.07.1997 № 118-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О судебных приставах» указан текст присяги судебного пристава: «Я, вступая в ряды Федеральной службы судебных приставов, присягая на верность народу России и Закону, торжественно клянусь: беспрекословно соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и международные обязательства Российской Федерации; настойчиво и честно защищать права граждан, интересы общества и государства; достойно переносить трудности, связанные с исполнением служебных обязанностей; неукоснительно соблюдать дисциплину, установленный порядок служебных взаимоотношений; хранить государственную и иную охраняемую законом тайну; дорожить своей профессиональной честью, беречь и развивать лучшие традиции Федеральной службы судебных приставов. Служу России, служу Закону!» [13].

В отличие от вышеуказанных федеральных органов исполнительной власти, обратимся к практике принятия присяги выборными лицами, по своему статусу приравненными к государственным служащим.

Если рассматривать эту процедуру в субъектах федерации и органах местного самоуправления, то картина вполне однородная, выборные лица, практически поголовно приносят присягу. Каждый губернатор, президент республики, глава муниципального образования, глава администрации муниципального образования всех уровней (от района до сельского поселения) при вступлении в должность произносят различные по содержанию клятвы. Таким образом, применение норм морали, не подкрепленной уголовной либо административной ответственностью, в правоприменительной практике весьма проблематичны, а фактически никакого значения не имеют, когда чиновник привлекается к уголовной ответственности.

Основные принципы профессиональной этики государственного служащего указываются в законодательстве о государственной гражданской службе, а принципы профессиональной этики муниципального служащего – в законодательстве о муниципальной службе [6; 7; 8]. Этические принципы законодатель указывает не в Федеральных законах, а в многочисленных Кодексах этики государственных и муниципальных служащих. Для унификации этих правовых актов, решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21) одобрен «Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих» [2], которым установлены основные положения этического поведения государственного и муниципального служащего. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих предписывает определенный тип нравственных межличностных отношений, которые представляются оптимальными с точки зрения выполнения специалистами своих служебных обязанностей. Создание и внедрение этических норм и стандартов в профессиональную деятельность направлено на повышение уровня эффективности и решение задач в профессиональной сфере труда. Поэтому нравственные нормы и стандарты могут зародиться только в части профессиональной сферы, где имеют место профессиональная компетентность, специальные знания, чувство долга и ответственность. Следует отметить, что содержание профессионально-этических норм, стандартов и требований соответствует содержанию деятельности в сфере государственного и муниципального управления. В целях поддержания и защиты авторитета государства каждый государственный и муниципальный служащий в рамках персональной ответственности, обязан соблюдать требования таких стандартов поведения, которые соответствуют его статусу. Таким образом, видимо содержание присяги должно быть следующим: обещание служить интересам граждан, соблюдать Конституцию, законодательство, избегать личной заинтересованности и не допускать коррупционных действий, что слишком  общее и не отражает особенностей полномочий государственного и муниципального служащего. Разработанный текст присяги государственного и муниципального служащего, вполне уместно включить в содержание Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, а также в Типовом Кодексе выделить в отдельную главу коррупционное поведение и его последствия.

Следует упорядочить процедуру и содержание присяги в отдельных федеральных исполнительных органах, в том числе в правоохранительных. В частности, в законодательство о правоохранительных органах включить текст присяги, актуализировав его, не допускать отсылочных норм к ведомственным нормативным актам, регулирующим этот вопрос. Это может быть достигнуто при подготовке законодателем единого закона о статусе сотрудника правоохранительных (силовых) органов, в котором и определиться с присягой, согласно перечня правоохранительных (силовых) органов.

Используя приемы заимствований в международном праве и законодательстве отдельных правовых систем государств, следует учитывать опасения использования норм или правоустановлений без комплекса правовых актов. Например, использование заимствований законодательства КНР, может привести к дальнейшему нивелированию института присяги и ее этическому обесцениванию, без учета положений УК КНР и национального законодательства о противодействии коррупции.

Отдельной темы исследования заслуживает вопрос о присяге и ее последствиях, приносимых выборными должностными лицами и депутатами, о внесении изменений в законодательные акты, регулирующие статус выборных лиц, а также последствия нарушения присяги и процедуры лишения статуса выборного должностного лица в связи с коррупционным преступлением.

Список литературы:

1. Игнатов В.Г., Беголипецкий В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: контекст истории и современность. Ростов на Дону. 2000. – С. 265.
2. «Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.06.2016).
3. Уголовный Кодекс Российской Федерации // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 22.06.2016).
4. Уголовный Кодекс Китайской Народной Республики Принят на 5-й сессии Всекитайского собрания народных представителей шестого созыва 14 марта 1997 г. // – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 22.06.2016).
5. Уголовный кодекс Республики Беларусь: принят Палатой представителей 2 июня 1999 года: одобрен Советом Республики 24 июня 1999 года: Текст по состоянию на 5 сентября 2008 г. – Мн.: Амалфея, 2008. – 336 с.
6. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.06.2016).
7. Федеральный закон от 27.07.2004 (в редакции от 08.06.15) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.06.2016).
8. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 15.02.2016) // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.06.2016).
9. Федеральный закон РФ от 25.12.2008 № 273-ФЗ (в ред. от 21.11.2011 № 329) «О противодействии коррупции» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 22.06.2016).
10. Федеральный Закон РФ от 28 марта 1998 года «О воинской обязанности и военной службе» // – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 22.06.2016).
11. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 2202-1// – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 22.06.2016).
12. Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О Следственном комитете Российской Федерации» // – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 22.06.2016).
13. Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О судебных приставах» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 22.06.2016).