ОСНОВНЫЕ КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ СОСТОЯНИЯ КОРРУПЦИОННОСТИ В СУБЪЕКТЕ ФЕДЕРАЦИИ

THE MAIN CRITERIA FOR ASSESSING THE STATE OF CORRUPTION IN THE FEDERATION

Lybove Andreeva

сandidate of juridical sciences, senior lecturer of the Novgorod branch Modern humanitarian Academy,

Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются основные критерии оценки состояния коррупционности в субъекте федерации. Автор анализирует содержание норм конституционного, административного права и управления с точки зрения оценки состояния коррупционности. Рассмотрев проекты о внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, автор предлагает установить определенные критерии, ограничивающие пределы регулирования законодательства в субъекте федерации, способствующие противодействию коррупции.

ABSTRACT

The article discusses the main criteria for assessing the state of corruption in the Federation. The author analyzes the content of rules of constitutional, administrative law and governance from the point of view of assessing the state of corruption. Having considered the draft on amendments and additions to certain legislative acts of the Russian Federation, the author proposes to establish certain criteria that limit the range of regulation of the legislation in the Federation aimed at preventing corruption. 

Ключевые слова: коррупция, субъект федерации, критерии, оценка, пределы регулирования.

Keywords: corruption, a subject of the Federation, criteria, evaluation, the limits of regulation.

Оценка уровня коррупции – это одно из наиболее действенных средств реализации государственной власти в субъекте федерации, привлекает внимание общества к опасности коррупции и помогает адекватно воздействовать на органы государственной власти. Мониторинг уровня коррупции субъекта федерации способствует эффективной реализации антикоррупционных мер.

Одним из основных критериев следует представить комплексное исследование структуры органов власти субъекта федерации, системы контроля за деятельностью органов. Отсутствие отдельных публичных органов в значительной степени снижают эффективность государственного аппарата, множественность его полномочий том числе в системе контрольных органов. Например, наличие Конституционных (Уставных) судов субъектов федерации, в определенной степени регулирует законность нормативных правовых актов, развитие государственного управления, оптимизацию структуры органов законодательной и исполнительной власти. Приоритетными направлениями контроля за органами законодательной и исполнительной власти субъектов федерации явилось упорядочение полномочий и исключение дублирования функций и полномочий органов власти; разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации. В частности разграничение полномочий органов представительной власти субъекта федерации и исполнительных органов, в основном регулируется в Основном Законе субъекта Федерации – Конституции (либо Уставе). Единовременное разграничение или передача полномочий от законодательных органов к исполнительным органам власти, а также последних законодателям, приводит к смешению функций законодательной и исполнительной власти, а также дублированию функционирования органов власти субъектов Российской Федерации.

Во многом причины пробелов в регулировании систем органов представительной и исполнительной власти в субъектах федерации были заложены в Конституции РФ, которая определила системы власти в субъектах федерации недостаточно определенно. Статья 77 Конституции РФ указывает, что система органов государственной власти субъектов федерации устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом [1]. Субъекты федерации допускают определенные нормативные «отклонения», которые могут существенно затруднить регулирование отношений как в виде контроля со стороны федеральных контрольных органов, так и гармонизации отношений между органами публичной власти в субъекте федерации.

Таким образом, первым критерием оценки представляется перечень органов публичной власти субъекта, отсутствие которых существенно влияет на состоянии противодействия коррупции (например, отсутствие Конституционного (Уставного) Суда субъекта РФ), независимость контрольных органов (например, наличие Счетной Палаты в форме государственного учреждения), которое равноудалено от законодательной и исполнительной власти, и другие формирования, в том числе общественные. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта. В юридической литературе сложилось мнение, что достижение единого стандарта для системы власти в субъектах РФ проблематично. В результате в конституции и уставы многих субъектов федерации были внесены изменения, в соответствии с которыми, например, высшее должностное лицо стало непосредственно возглавлять высший орган исполнительной власти, в связи с чем произошло смешение определения контроля двух органов субъекта федерации. Федеральный законодатель устранил противоречие, закрепив за законодательным органом полномочие по установлению системы, а за высшим должностным лицом – структуры исполнительных органов субъекта федерации, однако до настоящего времени субъекты РФ относительно самостоятельны в определении системы и структуры органов власти региона, а соответственно в расходах на аппарат управления. Вместе с тем, субъектам федерации с федерального уровня не навязывается модель системы и структуры органов исполнительной власти субъекта, что, по мнению автора, возможно, установить, исходя из расчета численности населения и потенциала субъекта федерации.

В настоящее время по-прежнему не решены вопросы оценки неэффективного управления; избыточных и дублирующих функций органов власти; наличие чрезмерных бюрократических барьеров; неэффективность системы закупок для государственных и муниципальных нужд; отсутствие действенной системы внутреннего контроля за управленческой деятельностью; недостаточно эффективная организация контроля системы территориальных органов федеральных правоохранительных и органов исполнительной власти. На основании вышеизложенного, автор полагает, что требуются критерии в части установления пределов регулирования системы и структуры органов власти субъекта федерации.

Учитывая различные формы и системы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов федерации, следует уточнить объекты контроля, требуется, при осуществлении контроля, уточнить базовые понятиями «надзора» и «контроля». Таким образом, органы государственного контроля и надзора осуществляют государственный контроль и надзор за деятельностью законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, депутатов и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, основываясь на принципах объективности, открытости и гласности.

Информация о результатах проведенной проверки деятельности органов законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации, высшего должного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, депутатов и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе о выявленных нарушениях и предписаниях об их устранении с указанием сроков устранения, в течение месяца после завершения проверки подлежит размещению на официальном сайте соответствующего органа государственного контроля и надзора в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». В настоящее время существует пробел в законодательстве, связанный с порядком осуществления контроля и надзора за деятельностью органов государственной власти субъектов. Объекты и субъекты коррупционного контроля носят не однородный характер и не могут эффективно выполнять задачи контроля и надзора. Не учтены особенности оценки деятельности депутатов и главы субъекта федерации (выборного должностного лица), отсутствуют механизмы оценки правовых и нормативных правовых актов. В условиях, когда отдельные контрольные органы в определенной степени зависят от представительного и исполнительного органа государственной власти субъекта, не представляется возможным обеспечить объективность направленности проверок.

Вторым критерием может быть представлен контроль за правовыми актами на предмет наличия коррупциогенных факторов. Представляется необходимым внесение изменений в федеральные законы и иные нормативные акты, в частности в Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в части экспертизы на коррупциогенность) [10], Федеральный закон от 27.07.2004 (в редакции от 08.06.15) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в части должностного положения государственных гражданских служащих субъекта федерации) [7], Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в редакции от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации» (в части определения субъектов контроля и надзора и их полномочий) [8], Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации (в ред. от 15.09.2015)» (в части определения надлежащих субъектов контроля и надзора) [9], в Указ Президента РФ от 08.06.2004 № 729 (в ред. от 25.07.2014) «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» (в части определения реестра государственных гражданских служащих, представляющих сведения о доходах и расходах и соблюдении ограничений и запретов и т. п.) [3], Указ Президента РФ от 06.04.2004 № 490 (в ред. 31.12.2014) «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (субъекты контроля за органами власти субъекта федерации) [4], в части оценки антикоррупционного состояния системы управления и контроля за поведением госслужащих.

Автор предлагает разработать проект федерального закона о проведении криминологической экспертизы правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, депутатов и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также финансово-бюджетных документов в части полномочий контрольных и надзорных органов. Следует учитывать, что согласно Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [6] федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов федерации, должны содержать положения, предусматривающие, права федерального центра по контролю за субъектом федерации, осуществляющих указанные полномочия.

Третьим критерием, представляется автору, в оценке уровня коррупционности, представляется анализ состояния законодательства о государственной и муниципальной службе. Регулирование законодательства о должностных лицах органов государственной власти субъектов Российской Федерации потребует внесения изменений в Федеральный закон от 27.07.2004 (в редакции от 08.06.15) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [7] и Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в редакции от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации» [8], а также, возможно, дополнений Указов Президента РФ от 08.06.2004 № 729 (в ред. от 25.07.2014) «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» [3] и от 06.04.2004 № 490 (в ред. 31.12.2014) «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» [4] в части указания реестра депутатов и должностных лиц субъектов федерации, направляющих сведения о доходах и расходах.

Таким образом, органы государственного контроля и надзора осуществляют государственный контроль и надзор за деятельностью законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, депутатов и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, основываясь на принципах объективности, открытости и гласности.

Вместе с тем, в оценке не учтена деятельность депутатов и главы субъекта федерации (выборного должностного лица), отсутствуют механизмы оценки правовых и нормативных правовых актов. В условиях, когда отдельные контрольные органы в определенной степени зависят от представительного и исполнительного органа государственной власти субъекта, не представляется возможным обеспечить объективность направленности проверок и координацию действий территориальных органов федеральных контрольных органов.

Наконец, четвертой группой критериев в оценке состояния коррупционности региона следует признать анализ статистической отчетности правоохранительный органов по противодействию коррупции. Эта оценка (критерий) требует дополнительного исследования и гармонизации. Автор полагает, что унификация отчетности, а также единые требования ко всем правоохранительным органам, позволят выработать объективные критерии оценки противодействия коррупции в субъекте федерации.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru / (Дата обращения 20.04.2016).
2. Сайт Общественной палаты РФ // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: https://www.oprf.ru/1449/2133/1537/2142/newsitem/31483 (Дата обращения 20.04.2016).
3. Указ Президента РФ от 08.06.2004 № 729 (в ред. от 25.07.2014) «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.04.2016).
4. Указ Президента РФ от 06.04.2004 № 490 (в ред. 31.12.2014) «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.04.2016).
5. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон» «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.04.2016).
6. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.04.2016).
7. Федеральный закон от 27.07.2004 (в редакции от 08.06.15) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.04.2016).
8. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в редакции от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.04.2016).
9. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации (в ред. от 15.09.2015)» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.04.2016).
10. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в части экспертизы на коррупциогенность) // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.04.2016).