ОБ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ ПОЗИЦИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Андреева Любовь Александровна

канд. юрид. наук, ст.преподаватель Новгородского филиала Современной гуманитарной академии, РФ, г. Великий Новгород

E-mail: 

ON IMPLEMENTATION OF POSITIONS OF THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION IN FEDERAL LEGISLATION

Lybove Andreeva

candidate of juridical sciences, senior lecturer of the Novgorod branchModern humanitarian Academy,Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются способы и формы имплементации Постановления Конституционного Суда РФ от 04 июня 2015 года № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 31.1 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в федеральном законодательстве. Автор анализирует содержание позиции Конституционного Суда РФ о возможности и правомерности допущения однократной компенсации за утрату права собственности на жилое помещение из казны России собственнику жилья или добросовестному приобретателю, исследует особые условия и порядок предоставления компенсации. Рассмотрев проект о внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, автор предлагает установить определенные критерии, обеспечивающие конституционные права граждан.

ABSTRACT

The article discusses the ways and forms of implementation of decisions of the constitutional Court of the Russian Federation dated June 04, 2015 № 13-P "On business about check of constitutionality of provisions of article 31.1 of the Federal law "On state registration of rights to immovable property and transactions therewith" the Federal law. The author analyzes the content of the judgments of the constitutional Court of the Russian Federation on the possibility and legitimacy of assumptions one-time compensation for the loss of the right of ownership of housing from the Treasury of Russia the owner of the property or a bona fide purchaser, examines the specific conditions and procedure for granting compensation. Exploring the project on amendments and additions to certain legislative acts of the Russian Federation, the author proposes to impose conditions to ensure that the constitutional rights of citizens. 

Ключевые слова: государственная регистрация; право собственности; недвижимое имущество; компенсация; жилая площадь.

Keywords: state registration; property; real estate; compensation; living area.

Поводом для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации явились законоположения статьи 31.1 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [8], в итоге признанные не соответствующими Конституции РФ. Проект федерального закона № 955220-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» разработан в целях реализации постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 2015 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 31.1 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в связи с жалобой граждан В.А. Князик и П.Н. Пузырина» [4].

В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 2015 г. № 13-П [4] положения статьи 31.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [8] признаны не соответствующими статьям 19 (часть 1), 35 (часть 1), 40 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации [2] в части сложившейся правоприменительной практики, не допускающей выплату добросовестному приобретателю, от которого было истребовано жилое помещение, разовой компенсации за счет казны Российской Федерации в случаях, когда по не зависящим от него причинам в соответствии со вступившим в законную силу решением суда о возмещении ему вреда, причиненного в результате утраты такого имущества, взыскание по исполнительному документу в течение одного года со дня начала исчисления срока для предъявления этого документа к исполнению не производилось, так как отсутствуют основания для привлечения компетентного государственного органа к ответственности за незаконные действия (бездействие), связанные с производившейся им государственной регистрацией прав на указанное жилое помещение.

Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» [9], вступающим в силу с 1 января 2017 г., уточнены положения относительно оснований и размера выплаты Российской Федерацией компенсации за утрату права собственности на жилое помещение.

Например, в соответствии с пунктом 1 статьи 68 Закона № 218-ФЗ физическое лицо, являющийся собственником единственного пригодного для постоянного проживания жилого помещения, который по не зависящим от него причинам не вправе его истребовать от добросовестного приобретателя, а также физическое лицо, добросовестный приобретатель, от которого было истребовано единственное пригодное для постоянного проживания жилое помещение, имеет право на выплату за счет казны Российской Федерации однократной компенсации за утрату права собственности на такое жилое помещение [9].

Однократная компенсация лицам (пункт 2 статьи 68 Федерального Закона № 218-ФЗ [9]) производится в сумме, установленной вступившим в законную силу решением суда о возмещении данным лицам третьими лицами вреда, причиненного в результате утраты указанного имущества, если в соответствии с этим решением суда взыскание по исполнительному документу прекращено в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве. Таким образом, порядок получения компенсации потребует решения суда по отдельному делу, затем исполнительного производства, а далее вновь обращение в суд для определения размера компенсации и получения всей суммы из казны Российской Федерации.

Юристам континентальной правовой системы правовая ситуация, когда суд следует воле законодателя понятна, и совершенно недопустимо обратное, когда законодатель в своем творчестве следует судебной воле. В предложениях о необходимости имплементировать судебные решения в законодательство не всегда следует положение о закреплении судебной позиции нормой закона.

О. Эрлих отмечает, что избирается компромиссный вариант: законодатель делает позицию суда своей. Это отвечает и строгому социологическому подходу, согласно которому большинство законодательных норм вышли из содержания «норм решения», сформулированных конкретным юристом применительно к конкретному спору, содержащему вербализованный смысл, претендующий на общезначимость [10, с. 212–213].

Вместе с тем правовые реалии, признающие конституционное правосудие, переформатировали привычные убеждения и в случае признания действующих норм неконституционными, законодатель безоговорочно обязывается следовать судебной воле. В романо-германских системах законодатель обязан отреагировать на решение конституционного суда, и одной из форм такой реакции будет закрепление судебной правовой позиции в законодательной норме. Это позволяет отдельным авторам, в частности Н.С. Бондарю, характеризовать Конституционный Суд РФ в качестве «квазиправотворческого органа» [1, с. 96]. С некоторыми оговорками ситуацию, складывающуюся в связи с рядом решений конституционных судов, можно рассматривать как нюансы введения их в федеральное законодательство. Между тем такой подход оправдан, если российскими судами выносятся принципиальные решения. В ходе судебных разбирательств рождается иногда не менее, а даже более абстрактное правило, чем правило, созданное законодателем [6, с. 9, 15, 19]

Проблема не исчерпывается имплементацией норм, создаваемых Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ, который также причастен к нормотворчеству и использует право законодательной инициативы. Проблема имплементации судебных решений в законодательство может и не возникнуть, поскольку прецеденты действуют самостоятельно. Вопрос об имплементации решений судебных органов проблематичен, где нормативное регулирование связывается с изданием в установленном порядке общего правила поведения, и тогда требуется законодательная процедура. Автору представляется, что законодательная процедура по имплементации решений Конституционного Суда РФ в действующее законодательство должна быть разграничена на две категории норм, формируемых федеральным законодателем и уполномоченным исполнительным органом. Именно в такой форме должен сформулировать федеральный законодатель обоснованность однократной компенсации, основываясь на позиции Конституционного Суда РФ, предложив обосновать и разработать исполнительному органу расчет размера компенсации, а также порядок получения компенсации.

В частности в Проекте федерального закона № 955220-6 указываются случаи получения компенсации:

$11.  смерти должника-гражданина, объявления его умершим или признания безвестно отсутствующим, если установленные судебным актом, актом другого органа или должностного лица требования или обязанности не могут перейти к правопреемнику и не могут быть реализованы доверительным управляющим, назначенным органом опеки и попечительства;

$12.  внесения записи об исключении юридического лица (организации­должника) из единого государственного реестра юридических лиц [5].

Таким образом, связываются понятия правосубъектности и правоспособности, рассматриваемые федеральным законодателем в системе нормативного регулирования права собственности.

Пунктом 3 статьи 68 Федерального закона № 218-ФЗ установлено, что однократная компенсация лицам не может превышать один миллион рублей [8]. Проект федерального закона № 955220-6 в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [5] вносит корреспондирующие изменения без оценки действительности.

Вместе с тем Проектом федерального закона № 955220-6 предлагается дополнить положения Федерального закона № 218-ФЗ о регистрации и Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ нормой, в соответствии с которой однократная компенсация выплачивается независимо от наличия оснований для привлечения органа, осуществляющего государственную регистрацию прав, к ответственности за незаконные действия (бездействие), связанные с государственной регистрацией прав на жилое помещение [5].

В российская юридическая наука обращается внимание на рождение правовых норм именно в ходе обобщения и анализа сложившейся практики, но решения отдельных судов даже по знаковым делам чаще всего остаются без внимания. В решениях Конституционного Суда РФ, особенно при пробелах в законодательстве, часто формулируется прямо позиция по отдельной жалобе, рассматривается новое нормативное положение, заслуживающее стать полноценной нормой через процедуру восприятия. Отсюда разграничение нормотворчества законодательной и исполнительной власти, объема полномочий, позволяющее разграничить в процессе нормотворчества полномочия федерального законодателя и органов исполнительной власти. В определенной степени судебным органам отдается приоритет в правотворчестве, но вместе с тем, отдельные позиции суда воспринимаются законодателем как бесспорные правоустановления.

В.В. Лазарев подчеркивает, что иногда наука непосредственно вплетается в ткань практической деятельности по формированию правовых позиций суда и в результате создается по существу готовый продукт для восприятия его законодателем [3, с. 33–38] Идея имплементации, наполнения законодательных актов новым содержанием по результатам их реализации органами судебной власти, различна для Конституционного Суда РФ и Верховного Суда, когда уполномоченный субъект осуществляет свои функции в целях нормативного правового упорядочения значимых общественных отношений, а затем вносит коррективы, анализируя практические результаты собственных инициатив. Однако законодатель не имеет оснований копировать в нормативных правовых актах выводы и оценки, к которым пришли судебные органы. Необходимо проделать обратный путь воссоздания моделей общественных отношений, которые будут адекватно и предметно отражать потребности нормативно-правового регулирования. Таким образом, позиции Конституционного Суда РФ, рассматривая отдельные жалобы, указывают на не конституционность отдельных норм, законодатель в законопроекте регулирует отдельное правоотношение, а уполномоченный орган исполнительной власти регулирует размер и порядок получения компенсации. Ограничив размер компенсации не более 1 млн. рублей, законодатель перекладывает определение размера компенсации в конкретном случае на судебный орган, а не орган исполнительной власти. Причем в данной ситуации следует учитывать и социальную значимость компенсации – приобретение жилья.

Имплементация судебных решений в законодательстве закреплена в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» [7], когда законодатель обязывался пересмотреть свои нормы в свете решения Конституционного Суда РФ.

Однако, анализируя парламентскую деятельность и судебную практику следует отметить, что чаще обращались к фактам, которые отражались в позиции общественности, правительственных или депутатских инициативах. Системного подхода к судебной практике как первоисточнику, позволяющему иметь осведомленность о достаточном либо недостаточном, точном либо неточном, последовательном либо противоречивом закрепления воли законодателя, до настоящего времени не наблюдается. Судебная практика представляет собой правовое поле, позволяющее проверить достоинства любого законодательного акта, поскольку в ней спорные отношения рассматриваются не умозрительно, а во всех возможных реалиях. В рассматриваемом Проекте федерального закона № 955220-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [5] законодатель определяет критерии компенсации за утрату права, зарегистрированного в Едином государственном реестре прав:

Во-первых, это физическое лицо – собственник единственного пригодного для постоянного проживания жилого помещения, который по не зависящим от него причинам не вправе его истребовать от добросовестного приобретателя, а также физическое лицо добросовестный приобретатель, от которого было истребовано единственное пригодное для постоянного проживания жилое помещение, имеет право на выплату за счет казны Российской Федерации однократной компенсации за утрату права собственности на такое жилое помещение. Таким образом, критериям являются нормы жилищного законодательства: единственное, пригодное, для постоянного проживания жилое помещение, а для определения содержания – нормы гражданского законодательства: утрата права собственности, компенсация.

Во-вторых, законодатель указывает на положения, на основании которых выплачивается компенсация: однократность компенсации лицам, выплачиваемой независимо от наличия оснований для привлечения органа, осуществляющего государственную регистрацию прав, к ответственности за незаконные действия (бездействие), связанные с государственной регистрацией прав на жилое помещение, в сумме, установленной вступившим в законную силу решением суда о возмещении данным лицам третьими лицами вреда, причиненного в результате утраты имущества, если в соответствии с этим решением суда взыскание по исполнительному документу прекращено в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве, в случае смерти должника-гражданина и внесения записи об исключении юридического лица (должника­организации) из единого государственного реестра юридических лиц.

Автор полагает, что Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [5] в связи с внесением изменений в Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [8] и Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» [9], разработанных в целях реализации постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 2015 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 31.1 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в связи с жалобой граждан В.А. Князик и П.Н. Пузырина» [7], не отвечает смыслу Постановления Конституционного Суда РФ от 04.06.2015 г. № 13-П по следующим основаниям:

При определении субъектов, которые не имели права отчуждать в силу договора купли-продажи, Конституционный Суд РФ не указывает перечня таковых, вместе с тем в законопроекте перечень субъектов необоснованно сужен до констатации «смерти должника-гражданина» или «внесения записи об исключении юридического лица».

Конституция Российской Федерации закрепляет право каждого на жилище, предполагая, прежде всего ответственное отношение самих граждан к его осуществлению и одновременно возлагает на органы публичной власти обязанность создавать для этого необходимые условия. Поэтому, при регулировании прав на жилое помещение, в том числе при переходе права собственности на жилое помещение, необходимо соблюдение, с одной стороны, принципа неприкосновенности частной собственности, а с другой – баланса прав и охраняемых законом интересов всех участников этих отношений, обеспечение возможности дифференцированного подхода к оценке возникающих жизненных ситуаций, с тем чтобы избежать необоснованного ограничения конституционных прав и свобод. В частности жизненная ситуация собственника жилой площади не равнозначна ситуации, в которой находятся члены семьи собственника, причем, предположительно, и собственник и его семья вынужденно проживает на съемной квартире. В связи с чем, ограничение однократной компенсации лицам, в размере, не превышающем один миллион рублей, также не отвечает принципам социальной справедливости, ответственности государства перед гражданином и его семьей и не способствует разрешению создавшейся жизненной ситуации.

Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права государственной регистрации прав на недвижимое имущество, направлена на реализацию принципов публичности и достоверности сведений о правах на объекты недвижимого имущества и их правообладателях, она создает гарантии надлежащего выполнения сторонами обязательств и, следовательно, размер компенсации требует уточнения, в частности, возможно установление «вилку» размера компенсации «от 1,5 млн.рублей до 3 млн.рублей», независимо от удовлетворения требований к виновным субъектам гражданских правоотношений. Если решение вопроса отдается судебным органам, требуется методика расчета однократной компенсации и порядок ее применения, утвержденная уполномоченным исполнительным органом.

Институт разовой компенсации собственнику (добросовестному приобретателю) такого специфического вида имущества, как жилое помещение, в том числе в качестве материальной гарантии права на жилище, в соответствии с вступившим в законную силу решением суда о возмещении вреда, причиненного в результате утраты указанного имущества, взыскание по исполнительному документу не производится в течение одного года со дня начала исчисления срока для предъявления этого документа к исполнению, следует также связать с индексацией размера компенсации. Автор полагает, что фиксированный размер компенсации до 1 млн. руб. не позволяет приобрести на рынке какое-либо жилье, а через год – этого будет тем более недостаточно.

Неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного его истолкования и, следовательно, произвольного применения, вопреки принципам равенства и справедливости, из которых вытекает обращенное к законодателю требование недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, приводит к противоречивой правоприменительной практике, ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, в связи с чем, автор полагает, что данная редакция законопроекта не отвечает интересам граждан, служит поводом для злоупотреблений и бюрократической волокиты.

Постановление Конституционного Суда РФ обязывает законодателя лишь четко зафиксировать в нормативной форме возможность получения соответствующей компенсации безотносительно к наличию противоправных действий со стороны регистрирующих органов, не имея в виду целесообразность совершенствования правового регулирования рассматриваемого института компенсации, что смешивает компенсацию и иные выплаты, установленные из причинения вреда, а также расширяет пределы усмотрения судом при определении размера компенсации.

 Положение о необходимости дифференцированного подхода к правовому регулированию в сфере гражданско-правовых и жилищных отношений представляется весьма актуальным. В рамках именно такого подхода возможен поиск оптимального баланса между несовпадающими ценностями рыночного хозяйства и социальной защиты населения, особенно в условиях ограниченных финансовых возможностей государства. Однако, как полагает автор, конкретный размер компенсационной выплаты принципиально не связан с материальными условиями и степенью нуждаемости в жилище добросовестного приобретателя, утратившего жилое помещение вследствие противоправных действий третьих лиц.

Автор считает несправедливым, что в данном случае имеет место основанная на несправедливой уравниловке произвольная раздача государственно-бюджетных средств. Российское государство не достигло высокого уровня национального богатства, чтобы финансово-имущественные потери от участия в гражданском обороте, для которого экономический риск является неизбежным, компенсировались всем, без различения состоятельных и малоимущих, оказавшихся в ситуации объективной нуждаемости в жилье по причине утраты единственного пригодного для постоянного проживания жилого помещения, и тех, для кого утрата жилого помещения составляет пусть ощутимую, но все же только имущественную (а не жилищную) потерю. В конституционно-правовом плане нормативные характеристики компенсаций связаны, прежде всего, с обеспечением конституционных принципов равенства, справедливости и соразмерности: компенсация служит мерой пропорционального (соразмерного) предоставления (выплаты) для обеспечения справедливого равенства или устранения несправедливого неравенства. В связи с этим требуется нормотворческий процесс дополнить полномочиями уполномоченного органа исполнительной власти, указывающего порядок получения компенсации.

Автор предлагает установить критерии, которые позволяли бы определить жилое помещение как не превышающее уровень, достаточный для обеспечения разумной потребности гражданина-должника и членов его семьи в жилище (площадь помещения – общая и жилая, его конструктивные особенности, степень благоустроенности, рыночная стоимость и т. д.), а также введением порядка обращения взыскания на жилое помещение, требующего выявления того, является ли данное помещение единственно пригодным для проживания собственника и членов его семьи. Меры подобного рода должны быть основаны на дифференцированном учете объективно различающихся жизненных ситуаций и носить адресный характер, с тем чтобы государственную поддержку в виде конкретных материально-финансовых ресурсов получали, прежде всего, граждане, которые в ней действительно нуждаются. Соответственно, законодателю в рамках совершенствования правового регулирования предоставления указанной компенсации необходимо, в том числе решить вопрос об установлении критериев, позволяющих обеспечить дифференцированное регулирование данной сферы отношений, необходимостью обеспечения участникам оборота жилья конституционно обоснованной защиты и поддержки со стороны государства.

На основании изложенного представляется возможным сделать вывод о том, что положения Проекта федерального закона № 955220-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не носят системного характера, не учитывают прогностическую роль норм федерального законодательства, ликвидируют существующую правовую связь гражданских и жилищных правоотношений, особенности и гарантии защиты конституционных прав.

Список литературы:

1. Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011. – С. 96.2. Конституция Российской Федерации // [Электронный ресурс] – Режим доступа. – СПС «Гарант» (дата обращения 20.12.2015).3. Лазарев В.В. Диссеминация науки в Конституционном Суде РФ // Правовое государство и правосудие: проблемы теории и практики // Судья. – 2013. – № 12. – С. 33–38.4. Постановление Конституционного Суда РФ от 04.06.2015 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 31.1 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в связи с жалобой граждан В.А. Князик и П.Н. Пузырина» // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: СПС Консультант Плюс. http://base.consultant.ru/(дата обращения: 20.12.2015).5. Проект федерального закона № 955220-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.oprf.ru(дата обращения: 20.12.2015).6. Суд как субъект правовой политики / Под ред. А.В. Малько. М., 2014.7. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 08.06.2015) «О Конституционном Суде Российской Федерации». // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: СПС Консультант Плюс. http://base.consultant.ru/(дата обращения: 20.12.2015).8. Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»// [Электронный ресурс] – Режим доступа. – СПС «Гарант» (дата обращения 20.12.2015).9. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: СПС Консультант Плюс. http://base.consultant.ru/(дата обращения: 20.12.2015).10. Эрлих О. Основоположение социологии права. СПб., 2011. – С. 212–213.