ИСПОЛЬЗОВАНИЕ КОЛИЧЕСТВЕННЫХ ХАРАКТЕРИСТИК В ПРОВЕДЕНИИ МОНИТОРИНГА НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ (НА ПРИМЕРЕ РОССИЙСКОГО ПРИРОДООХРАННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА)

USE QUANTITATIVE CHARACTERISTICS IN THE MONITORING OF LEGAL ACTS (BY THE EXAMPLE OF RUSSIAN ENVIRONMENTAL LEGISLATION)

Boris Kindyuk

doctor of law, professor. department of theory and history of state and law of the Ternopil national economic university,

Ukraine, Odessa

АННОТАЦИЯ

В статье рассмотрена историческая динамика нормативно-правовых актов, принимавшихся в Российской Федерации с 20-х гг. прошлого века по начало XXI-го столетия. Выполнены расчёты их количественных характеристик, показывающие процесс увеличения их объёмов по мере усложнения правоотношений.

ABSTRACT

The article describes the historical dynamics of the normative legal acts adopted in the Russian Federation with the 20-ies of the last century and the beginning of XXI. Calculations of their quantitative characteristics, showing the process of increasing their volume as the complexity of relationships.

Ключевые слова: декрет, правовая охрана природы, законодательный акт, количественные характеристики.

Keywords: the decree, the legal protection of nature, a legislative act, the quantitative characteristics.

Актуальность темы исследования связана с необходимостью усовершенствования организации проведения правового мониторинга. Этот процесс представляет собой комплекс действий, являющийся инструментом государственного управления, позволяющий производить оценку и анализ состояния законодательства. Существующие методы проведения мониторинга носят описательный характер и не дают возможность объективно оценить эффективность его проведения. С этой целью могут быть использованы количественные характеристики, позволяющие получить конкретную оценку объёма документа, внутреннего строения, распределения количества знаков внутри нормативно-правового акта. Наличие таких показателей позволяет произвести сравнение различных актов и выявить их особенности. Такой подход даёт возможность получить представление о строении нормативно-правового акта и дать рекомендации проектировщикам, занимающимся подготовкой новых правовых документов.

В сфере охраны природы правовой мониторинг, построенный на использовании количественных характеристик, позволяет исследовать динамику показателей нормативно-правовых актов во времени и выявить особенности их структуры.

Анализ публикаций показывает наличие значительного количества работ, посвящённых проведению мониторинга нормативно-правовых актов. Этот вопрос рассматривался в работах А.Н. Артамонова, В.М. Баранова, С.В. Бошно, С.А. Варковой, Ю.В. Градовой, М.Л. Давыдовой, Е.В. Журкипы, Т.В. Кашаниной, Л.Г. Легин, В.Л. Негробова, Н.С. Нижник, И.И. Онищука, Н.А. Сартаевой, Ю.А. Тихомирова, И.Д. Шутака и др. При этом отсутствуют исследования, в которых применялись количественные характеристики оценки состояния нормативно-правовых актов, принятых в сфере охраны природы.

Целью работы является исследование исторической динамики российских природоохранных актов с одновременным проведением мониторинга на основе количественных показателей.

Изложение материалов исследования необходимо начать с рассмотрения количественных показателей, использовавшихся при проведении данного исследования. Это сумма знаков, количество статей, среднее число знаков, приходящееся на одну статью, коэффициент вариации, показывающий степень отклонения суммы знаков каждой статьи от среднего значения и коэффициент асимметрии, дающий общее представление о внутреннем распределении материала в конкретном акте. Мониторинг путём расчёта количественных показателей проводился по нормативно-правовым актам, принимавшимся в сфере охраны природы России, начиная с 20-х гг. прошлого века до начала XXI-го столетия.

Одним из первых нормативно-правовых актов, принятых в РСФСР, явилось совместное Постановление Народных Комиссариатов внутренних дел и здравоохранения от 29 апреля 1920 г. «Об охране зеленой площади (садов, парков, пригородных лесов и зеленых насаждений)». Этим нормативно-правовым актом на местные отделы коммунального хозяйства возлагалась обязанность произвести учёт лесов, расположенных в городах, а также устанавливался запрет на их рубку без разрешения специальных органов. Данный нормативно-правовой акт состоял из 1012 знаков, 6 статей при среднем количестве знаков, приходящихся на одну статью, – 169 (табл. 1).

Таблица 1.

Основные показатели нормативно-правовых актов, принятых в сфере охраны природы

Вторым природоохранным документом, по которому выполнялся мониторинг, являлся Декрет СНК РСФСР от 16 сентября 1921 г. «Об охране памятников природы, садов и парков». Этот нормативно-правовой акт содержал 2076 знаков, 4 статьи, при среднем количестве знаков, приходящихся на одну статью – 519 (табл. 1). Декрет регламентировал порядок объявления участков природы заповедниками и национальными парками, запрещал на таких территориях обработку земли и разработку естественных богатств. Правовой статус таких объектов регламентировался Народным комиссариатом просвещения, который должен был согласовать свои охранные функции с другими ведомствами и организациями. На охраняемых объектах запрещалась охота, ловля рыбы, зверей, птиц, собирание яиц, уничтожение гнёзд. Таким образом, данное постановление включало в себя более широкий спектр вопросов, связанных с правовой охраной природных объектов по сравнению с актом от 29 апреля 1920 г.

Исторический период с 1921 г. по 1930 г. характеризовался отсутствием комплексных актов, посвящённых охране природы, т. к. принятые правовые документы касались отдельных направлений данной сферы. Это Лесной кодекс РСФСР от 7 июля 1923 г., Земельный кодекс РСФСР, принятый 30 октября 1922 г., Горный закон РСФСР от 15 октября 1928 г., проект Основных начал водного законодательства Союза ССР, разрабатывавшийся в течении 1924–1925 гг. Другим нормативно-правовым актом, направленным на правовую охрану природы, явилось постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1930 г. «Об охране и развитии природных богатств РСФСР». Невзирая на такое название, основным заданием данного акта являлась правовая регламентация и порядок создания заповедников, а также регламентация их охраны. Документ состоял из преамбулы, двух разделов, 17 пунктов, включавших в себя 8504 знака (табл. 1). Основные функции по управлению организацией заповедников возлагались на Народный комиссариат просвещения РСФСР, в состав которого входило Главное управления научными и музейными учреждениями, занимающееся конкретными вопросами управления, организации и охраны природы.

Новым этапом развития российского природоохранного законодательства стало принятие Верховным Советом РСФСР 27.10.1960 г. закона «Об охране природы РСФСР» [1, с. 116]. Данный акт состоял из 22 статей, регламентировавших вопросы правовой охраны земель, недр, вод, лесов, животного мира, естественной растительности, типичных ландшафтов, зелёных насаждений населённых пунктов. В нём устанавливались права и обязанности природопользователей, регламентировались запреты на использования природной среды, которые могут привести к ухудшению её естественных качеств. Согласно закону, правовая охрана природы рассматривалась в виде расширенной категории как процесс сохранения рационального использования, возобновления и развития природных богатств. В состав закона входило 19102 знаков, среднее количество знаков в одной статье составляло 868 (табл. 1).

Дальнейшее развитие российского природоохранного законодательства шло по двум векторам. С одной стороны, учёными разрабатывались проекты кодификационных актов по охране земель, недр, лесов, атмосферного воздуха, животного мира. С другой стороны, закон «Об охране природы в РСФСР» имел декларативный характер, т. к. не содержал в себе конкретного механизма реализации многих положений. Таким образом, начали возникать противоречия между задачами по охране природы и дальнейшим социально-экономическим развитием России. Одним из таких документов, направленных на решение данной проблемы, стало совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» [2, с. 191–195]. Данный правовой акт включал в себя 52866 знака и состоял из 47 пунктов. Постановлением регламентировались мероприятия по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, ответственность за выполнение которых возлагалась на ЦК компартий и Советы Министров союзных республик, крайкомы и обкомы партии, Советы Министров автономных республик, крайисполкомы и облисполкомы, министерства и ведомства СССР.

Принятие данного постановления не решило большинства экологических проблем Российской Федерации по причине ведомственной разобщённости, несогласованности действий, отсутствии единого комплекса мероприятий, направленных на охрану природы. С целью выхода из сложившейся ситуации ЦК КПСС и Совмин СССР 1.12.1978 г. приняли Постановление «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов», которое фактически явилось продолжением акта 1972 г. Это постановление состояло из достаточно объёмной преамбулы, 30 пунктов и включал в себя 33888 знаков, а в сумме оба документа имели 86754 знака. Вопросы контроля и охраны окружающей среды регламентировались данным актом на качественно другом уровне, т. к. должностные лица государственного комитета получали право проводить проверки и принимать решения о запрещении или приостановлении эксплуатации отдельных объектов независимо от их ведомственной принадлежности.

В конце 90-х гг. прошлого века российские учёные закончили работы по кодификации природоохранного законодательства, что дало возможность принять 19.12.1991 г. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» [3]. Данный законодательный акт имел двухуровневое строение, включал в себя 15 разделов, 94 статьи, в состав которых входило 96281 знаков (табл. 1).

Принятие новой российской Конституции, изменения в экологической политике дали возможность подготовить проект Федерального Закона «Об охране окружающей среды», вступившего в законную силу 10.01.2002 г. [4]. Документ имел двухуровневое строение, состоял из 16 глав, 84 статей и 168131 знака (табл. 1).

Таким образом, в результате проведения мониторинга за прошедший почти вековой период наблюдается постепенное возрастание количества знаков в правовых актах по охране природы от 1012 в Постановлении 1920 г. до 168131 в Законе 2002 г. Количество статей в принятых актах изменяется от 4 в Постановлении 1921 г. до 94 в Законе 1991 г., при этом отсутствует закономерность, связанная с наличием корреляции между объёмом законодательного акта и числом статей. Например, наибольший по объёму Закон 2002 г. имеет меньшее количество статей – 84 по сравнению с Законом 1991 г., в котором число знаков составляет 96281.

Список литературы:

1. Колотинская Е.Н. Правовая охрана природы в СССР / Е.Н. Колотинская – М.: Изд-во МГУ, 1962, 196 с.
2. Об охране окружающей среды: Сборник документов партии и правительства. 1917–1985 гг. – М.: Политиздат, 1986. – 384 с.
3. Об охране окружающей природной среды / Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-I // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. − 1992. − № 10. − Ст. 457.
4. Об охране окружающей среды / Федеральный Закон от 10.01.2002 г. // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34823/ (Дата обращения 16.03.2016).