О СУБЪЕКТАХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО И ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ON THE SUBJECTS OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR VIOLATION OF LAND AND ENVIRONMENTAL LEGISLATION

Sergey Kalyonov

 phD in law, associate professor, chair of labor and business law,

Khabarovsk State University of Economics and Law,

Russia, Khabarovsk

АННОТАЦИЯ

В статье исследуется вопрос о субъектах административной ответственности за земельные и экологические правонарушения. Автор оценивает тенденции развития законодательства об административной ответственности за указанные правонарушения, а также практики применения соответствующих юридических норм. Автором формулируется и обосновывается вывод о недопустимости применения административной ответственности за земельные, экологические и иные правонарушения к публично-правовым (в том числе, муниципальным) образованиям.

ABSTRACT

This article examines the question of the subjects of administrative responsibility for land and environmental violations. The author assesses trends in the development of legislation on administrative liability for these offenses, as well as practice in applying the relevant legal rules. The author formulates and proves the conclusion about inadmissibility of application of administrative responsibility for land, environmental and other offences to public (including municipal) entities.

Ключевые слова: субъект административной ответственности; земельное и экологическое правонарушение; административная ответственность публично-правовых образований.

Keywords: subject of administrative responsibility; land and environmental violations; administrative responsibility of public entities.

Легальные определения административного экологического и административного земельного проступка отсутствуют. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ) [5] не содержит ни определения экологического правонарушения, ни перечня составов. Нет определения земельного административного проступка (правонарушения) и в действующем Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2015 г. № 460-ФЗ) (ЗК РФ) [3]. Полагаем, что это вовсе не является препятствием к эффективному функционированию института административной ответственности за земельные и экологические правонарушения.

Под административным экологическим проступком в науке экологического права понимается посягающее на экологический порядок, права и свободы граждан в области охраны и использования окружающей среды, право собственности на природные ресурсы и порядок управления природопользованием противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие (или бездействие), которое причинило или могло причинить вред окружающей среде и за которое законодательством предусмотрена административная ответственность [2, с. 16].

Земельным правонарушением признается противоправное деяние (действие или бездействие), направленное против установленного законом земельного строя, порядка управления и правил пользования землей, порядка охраны земель как природного объекта и природного ресурса, а также против земельных прав и интересов граждан и юридических лиц. Административный земельный проступок – виновное противоправное деяние, связанное с нарушением установленного земельного правопорядка в сфере управления земельными ресурсами, а также правил использования и порядка охраны земельных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории [1, с. 107].

Составы экологических и земельных проступков в основном сосредоточены в главе 7 и 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 95-ФЗ (в ред. Федерального закона от 09 марта 2016 г. № 66-ФЗ) (КоАП РФ) [4]. Имеются такие составы и в главе 10 «Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель».

Основным административным наказанием, как для юридических лиц, так и для других субъектов административного правонарушения (лиц физических, которые могут выступать в роли общего и специального субъекта – должностного лица или предпринимателя) остается денежный штраф. При этом имеется обоснованная тенденция увеличения количества составов административных и экологических правонарушений, а также увеличения законодателем сумм штрафов, предусмотренных как для физических лиц, так и для организаций.

Юридические и физические лица, безусловно, несут юридическую ответственность за нарушение экологического и земельного законодательства. Считаем, что привлечение юридических лиц (наряду с физическими лицами) к административной ответственности за земельные и экологические правонарушения является действенной мерой, способной установить и поддержать правопорядок в сфере использования и охраны окружающей среды, – при условии функционирования эффективной системы государственного экологического (в том числе, земельного) надзора и других элементов механизма охраны окружающей среды.

Между тем, судебная практика допускает привлечение к административной ответственности за указанные правонарушения (как и за некоторые другие) не только юридических и физических лиц, но и публичных образований. Например, администрация муниципального образования городской округ «Долинский» (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Хабаровскому краю, Еврейской автономной и Сахалинской областям (далее – административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 08 июля 2010 г. № 15 по делу об административном правонарушении, которым Муниципальное образование городской округ «Долинский» привлечено к административной ответственности по статье 8.3 КоАП РФ в виде штрафа в размере 30 000 руб. Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 23 сентября 2010 г. в удовлетворении требования отказано. Суд кассационной инстанции, в который с заявлением обратилась администрация указанного муниципального образования, решение от 23 сентября 2010 г. по делу № А59-3051/2010 Арбитражного суда Сахалинской области оставил без изменения, кассационную жалобу администрации – без удовлетворения.

Сущность дела такова. В ходе проверки, проводившейся административным органом, был выявлен факт размещения непригодных пестицидов на земельном участке сельскохозяйственного назначения площадью 0,01 га, принадлежащем муниципальному образованию городской округ «Долинский» (пестициды принадлежали ликвидированному в связи с банкротством кооперативу «Долинский»). Склад для хранения пестицидов был разрушен, упаковочная тара (мешки) в ветхом состоянии, нарушена их целостность, было установлено попадание пестицидов в почву. Выявив факт ненадлежащего хранения пестицидов на землях муниципального образования, административный орган 24 июня 2010 г. составил протокол об административном правонарушении № 18, 08 июля 2010 г. постановлением № 15 муниципальное образование городской округ «Долинский» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.3 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа (30 000 руб.).

Администрация, представляя муниципальное образование, в суде ссылалась на отсутствие у муниципального образования признаков субъекта вмененного правонарушения. Однако, по мнению суда кассационной инстанции, администрация не учла следующее. В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков обязаны соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий; выполнять иные требования, предусмотренные ЗК РФ, федеральными законами. Поскольку муниципальное образование является собственником земельного участка, на котором размещены бесхозяйные пестициды, хранение пестицидов осуществляется с нарушением установленных санитарных правил, муниципальное образование является надлежащим субъектом ответственности, установленной статьей 8.3 КоАП РФ [6].

Подобная практика привлечения к административной ответственности публично-правовых образований, в частности, муниципальных образований (и не только за экологические и земельные правонарушения, но и за нарушения в области дорожного движения), не являясь массовой, все же имеется [7].

По мнению автора публично-правовое образование не может выступать в качестве субъекта административного экологического или земельного правонарушения (также как и в качестве субъекта любого административного правонарушения) и, соответственно, не может являться субъектом административной ответственности. Подтверждение тому – содержание части 1 статьи 2.1 КоАП РФ: «административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность». За совершение административного правонарушения именно к физическому и (или) юридическому лицу и должна применяться административная ответственность. Не дает в этом усомниться ни одна из статей Особенной части КоАП РФ, в том числе и содержание статей главы 8, определяющей большинство составов административных экологических правонарушений. В них в качестве субъектов конкретного административного правонарушения указываются граждане; должностные лица; лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридические лица. Понятно, что первые три субъекта – лица физические (от «граждан» до предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица), как очевидно и то, что в административно-правовых нормах нет указания на публично-правовые образования как на субъектов административного правонарушения и административно-правовой ответственности.

Следует отметить, что практика применения административных штрафов к публичным образованиям, не будучи соответствующей закону, кроме того, не способствует и достижению цели применения этого административного наказания. На взгляд автора, в ситуациях, подобных описанной выше, необходимо привлечение к административной ответственности должностного лица администрации, в обязанности которого входит обеспечение надлежащего использования и охраны муниципальных земель, а при отсутствии такого «специального» должностного лица адекватным закону будет возложение ответственности этого вида на главу администрации.

Список литературы:

1. Грудцына Л.Ю., Козлова М.Н. Земля. Справочник собственника и арендатора. – М.: ЗАО Юстицинформ. – 2007. – 432 с.
2. Дубовик О.Л. Административная ответственность за экологические правонарушения: предварительная оценка реформы законодательства // Экологическое право. – 2002. – № 2.
3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2015 г. № 460-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. – № 44. – Ст. 4147.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 95-ФЗ (в ред. Федерального закона от 09 марта 2016 г. № 66-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 1.
5. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 2. – Ст. 133.
6. Постановление Федерального Арбитражного Суда Дальневосточного округа от 20 декабря 2010 г. № Ф03-8771/2010 по делу № А59-3051/2010 // Документ опубликован не был. Справочная правовая система «Консультант Плюс». Раздел «Судебная практика» (дата последнего обращения 16 марта 2016 г.).
7. Постановление Федерального Арбитражного Суда Северо-Кавказского округа от 27 мая 2008 г. № Ф08-2876/2008 по делу № А15-100/2008; Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 ноября 2015 г. № Ф08-8680/2015 по делу № А32-15237/2015 (дело о взыскании страхового возмещения в порядке суброгации, однако из решения видно, что муниципальное образование город Сочи привлечено к административной ответственности, предусмотренной статьей 12.34 КоАП РФ в виде штрафа в размере 300 тыс. рублей) // Документы опубликованы не были. Справочная правовая система «Консультант Плюс». Раздел «Судебная практика» (Дата последнего обращения 16 марта 2016 г.).