ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

THE MAIN PROBLEMS OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY IN THE SPHERE OF THE LAND RELATIONS

Lybove Andreeva

candidate of juridical sciences, senior lecturer of the Novgorod branch Modern humanitarian Academy,

Russia, Veliky Novgorod

Anatoly Bogdanov

lawyer of Zashchitnik Bar of Veliky Novgorod,

Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются основные проблемы, возникающие при применении административной ответственности в сфере земельных отношений. Авторы анализируют содержание действующего законодательства и проектов нормативных актов об административной ответственности в области земельных правоотношений точки зрения о правосубъектности и содержании норм. Рассмотрев проекты о внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации об административной ответственности по использованию и охране земель, авторы предлагают установить определенные критерии, обеспечивающие реализацию принципов административного права и процесса в области земельных правоотношений.

ABSTRACT

The article considers the main problems arising from the application of administrative liability in the sphere of land relations. The authors analyze the content of existing legislation and drafts of normative acts on administrative responsibility in the sphere of land relations the point of view of legal personality and the content of the rules. Having considered the draft on amendments and additions to certain legislative acts of the Russian Federation about the administrative responsibility for use and protection of lands, the authors propose to set specific criteria, ensuring the implementation of principles of administrative law and process in the field of land relations.

Ключевые слова: административное право; административный процесс; законодательство; кодекс; нормы права; охрана земель.

Keywords: administrative law; administrative process; legislation; code; the rule; protection of land.

Необходимо отметить, что каждая отрасль права, в том числе и земельного, обладает определенным набором как общих принципов, характерных для всех отраслей, так и собственными, придающими уникальность. Ранее, основным и единственным кодифицированным актом российского административного права был КоАП РФ, в котором регулировались отношения административной ответственности в сфере земельных правонарушений. КоАП РФ [1] особо выделяет такие принципы, как равенство перед законом, презумпцию невиновности, обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением. Вместе с тем, административная ответственность в области земельных правоотношений указывается отдельными положениями, расположенными в отдельных статьях и частях КоАП РФ. В настоящее время в стадии обсуждения находится Проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (новая редакция), одной из задач которого стало обеспечение единства, последовательности и внутренней непротиворечивости регулирования всего комплекса общественных отношений, составляющих правовой институт административной ответственности. Однако, в сфере административной ответственности в области земельных отношений, существенных изменений не произошло. Взаимодействие с земельным правом выражено тем, что значительная часть отношений, отнесенных к предмету земельного права, регулируются нормами административного права.

В ст. 74 ЗК РФ [1] предусмотрено, что за определенные земельные нарушения устанавливается уголовная или административная ответственность, а в ст. 76 ЗК РФ [1] предусматривается ответственность за причинение убытков и вреда, связанная с нарушением земельного законодательства. Статьей 75 ЗК РФ [1] указывается о дисциплинарной ответственности, которая не рассматривалась в Земельном кодексе РФ прежней редакции. Таким образом, в земельном законодательстве предусмотрены все виды ответственности с отсылкой к соответствующему законодательству, которым они конкретизируются. Кроме традиционных видов ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной) ряд мер ответственности за земельные правонарушения предусматривается прямо в земельном законодательстве. Это специальная ответственность, предусмотренная земельным законодательством. При применении дисциплинарной ответственности за земельные правонарушения закон не требует жесткой процессуальной процедуры, руководителю достаточно истребовать объяснение от нарушителя. Приказ о взыскании выносится администрацией предприятия, где работает данное лицо. Дисциплинарная ответственность может быть применена одновременно с административной и материальной.

Субъектами административной ответственности могут быть граждане, должностные лица, юридические лица. Должностным и юридическим лицам устанавливается повышенная ответственность. Административная ответственность выражается в определенных составах административных проступков. Нарушение, не подпадающее под схему состава, ненаказуемо. Перечень земельных правонарушений, за совершение которых наступает административная ответственность, приводится в нормативно-правовых актах административного и земельного права. По общему правилу, к административной ответственности виновные привлекаются независимо от того, в рабочее или нерабочее время они совершили правонарушение. Административные взыскания применяются только теми должностными лицами и государственными органами, которые оговорены в законе (в пределах их компетенции). Административная ответственность применяется в соответствии с определенным законом процессуальным порядком, а КАС РФ [3] определяет процессуальный порядок разрешения правоотношений в сфере земельного права.

Следует отметить, что гражданско-правовая ответственность наступает по факту нарушения земельного законодательства, связанного с причинением вреда землям, правам и интересам собственников. Вред возмещается независимо от привлечения виновных к другим видам ответственности. В земельном законодательстве вред различают правомерный и противоправный. Правомерный вред вызван объективными причинами и подлежит возмещению в случаях, специально предусмотренных законом, в том числе при изъятии (выкупе) или временном занятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд; ограничении прав собственников земли, землепользователей, арендаторов (в предусмотренных законом случаях); ухудшении качества земель в результате влияния, вызванного деятельностью предприятий, организаций, учреждений, граждан; при размещении отходов и других видов загрязнения земель, вызванных объективными обстоятельствами. Напротив, противоправный вред наступает по факту совершения правонарушений, в том числе загрязнение, захламление земель; порча и уничтожение плодородного слоя почвы; невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв; проектирование, размещение, строительство, ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель. Экологический вред, как правило, длителен в своем проявлении во времени. Поэтому методика его подсчета исходит из факта его причинения, а не из последствия его проявления, которые могут быть растянуты на значительное пространство и отдалены во времени его проявления на значительные годы, например, Чернобыльская авария. Экологический вред органически связан с экономическим, они имеют один источник нанесения такого вреда, одни и те же способы его причинения, в том числе загрязнение, разрушение, истощение земель и рассматриваются в денежном выражении (реальные потери (снижение плодородия почв, уничтожение посевов, насаждений, строений) и предполагаемые потери (расходы на восстановление земель, посевов, неполученные доходы).

Законодательство предусматривает два варианта компенсации вреда – денежный и натуральный, однако не всегда имеется возможность возместить вред в натуре. Отношения по возмещению вреда, причиненного в результате земельного правонарушения, основаны на принципах гражданско-правовой ответственности, в том числе всеобщая обязанность возмещения причиненного вреда, полное возмещение причиненного вреда, ответственность юридических лиц и граждан за вред, причиненный их работниками, солидарная ответственность при совместном причинении вреда, вред, причиненный источником повышенной опасности, подлежит возмещению независимо от вины причинителя по факту причинения вреда. Земельно-правовая ответственность за нарушения земельного законодательства представляет собой принудительное изъятие земельных участков у граждан в связи с совершением неправомерных действий. Порядок и содержание этого вида ответственности установлены ст.ст. 44–48, 50, 51, 54 ЗК РФ, а также ст. 235 ГК РФ. Законодательство разграничивает основание и порядок принудительного изъятия земли у собственников земельных участков и землепользователей, поскольку они существенно различаются как по содержанию, так и по процедуре. Общим является только то, что принудительное изъятие земельных участков возможно только по решению суда. Изъятие земельных участков у собственников за земельные правонарушения регулируется нормами ст. 235 ГК РФ. Условия и порядок принудительного изъятия земельного участка у лиц, не являющихся его собственниками, в связи с нарушением ими земельного законодательства установлены ст. 54 ЗК РФ. При обнаружении правонарушения, достаточного для возбуждения дела об изъятии земельного участка, орган (или лицо), осуществляющий государственный земельный контроль, налагает на правонарушителя административное взыскание в виде штрафа в установленном порядке. Одновременно с наложением взыскания выносится предупреждение правонарушителю о допущенных земельных правонарушениях с указанием срока, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено. Правонарушитель должен быть предупрежден о возможном принудительном изъятии земельного участка в случае неустранения земельного правонарушения. О предупреждении правонарушителя и содержании правонарушения должен быть уведомлен орган, обладающий компетенцией по предоставлению и изъятию земель. В случае неустранения правонарушения в указанный в предупреждении срок, орган, вынесший предупреждение, оформляет и направляет материалы о прекращении права на земельный участок в орган, обладающий компетенцией по предоставлению и изъятию земельных участков, который принимает решение о направлении материалов в суд. Изъятие земельного участка в связи с нарушением земельного законодательства осуществляется без возмещения правонарушителю стоимости и убытков, связанных с изъятием. В то же время прекращение права на земельный участок не освобождает лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, от возмещения в установленном порядке стоимости причиненного правонарушителем вреда.

Административная ответственность в сфере земельного законодательства может наступать за следующие группы правонарушений:

1. Нарушения правил, по которым должны использоваться участки (деятельность, противоречащая целевому назначению земли, и т. п.).
2. Посягательства на участок, который является не только хозяйственным, но и природным объектом (нарушение правил работы с химикатами, порча земли и т. д.).
3. Нарушения, связанные с гражданскими и иными правоотношениями, касающимися участка (самозахват земли, уничтожение знаков и т. п.).
4. Нарушения, касающиеся порядка управления землей, в том числе относится несоблюдение сроков рассмотрения заявлений о выделе земли и нарушение порядка регистрации прав и сделок. В основном ответственность за эти нарушения касается должностных лиц, однако если нарушается порядок регистрации, могут подвергнуться наказанию и другие граждане и организации. Наказание может быть возложено как на юридическое лицо в целом, так и на конкретное физическое лицо, если им были совершены действия или приняты решения, нарушающие законодательство о земле. Кроме того, если виновным является работник организации, дополнительно к нему могут быть применены и дисциплинарные меры, установленные внутренними актами самой организации. Следует отметить, что к административной ответственности за земельные правонарушения могут привлечь в случаях, когда ответственность указана в КоАП РФ либо установлена законами субъектов федерации. В проекте КоАП РФ [6] составы правонарушений, касающихся земли, не объединяются в одной главе, а рассредоточены по нескольким в связи с тем, что правонарушения касаются многих сфер деятельности, и целесообразнее объединять их не по объекту, против которого совершено правонарушение, а по характеру совершенного деяния. Законами и другими актами органов власти субъектов федерации такая ответственность может устанавливаться, но только в пределах компетенции, которую федеральное законодательство предоставляет местной власти. В связи с тем, что единого органа власти, который привлекал бы виновных к ответственности в этой сфере в России нет, поэтому за порчу земли виновный привлекается к ответственности Роспотребнадзором, за другие нарушения – Россельхознадзором или иными органами. Определить, к компетенции какого именно органа относится рассмотрение конкретного дела, можно только по содержанию нормативного акта. При передаче полномочий по регулированию права в области земельных отношений, следует уточнять и уполномоченные органы местного самоуправления, осуществляющие контроль, в том числе, когда муниципалитеты одного уровня передают полномочия по земельному контролю другому уровню органов местного самоуправления.

Список литературы:

1. Земельный Кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.03.16).
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.03.16).
3. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.03.16).
4. Конституция Российской Федерации. – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.03.16).
5. Налоговый Кодекс Российской Федерации // СЗ РФ, 2000, № 32, Ст. 3340; 2007, № 31, Ст. 4013; 2009, № 48, Ст. 5733; 2010, № 31, Ст. 4198; 2013, № 30, Ст. 4081; 2014, № 40, Ст. 5315; № 45, Ст. 6157 № 48, Ст. 6660, Ст. 6663.
6. Проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=957581-6 (Дата обращения 20.03.16).
7. Федеральный закон от 06.03.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru / (Дата обращения 20.03.16).