К  ВОПРОСУ  О  РАЗГРАНИЧЕНИИ  ПОЛНОМОЧИЙ  В  СИСТЕМЕ  МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ

Андреева  Любовь  Александровна

канд.  юрид.  наук,  ст.  преподаватель 
Новгородского  филиала  Современной  гуманитарной  академии  в  г.  Великий  Новгород, 
РФ,  г.  Великий  Новгород

Е-mail:  andreeva56@mail.ru

TO  THE  QUESTION  THE  SEPARATION  OF  POWERS  IN  LOCAL  SELF-GOVERNMENT  SYSTEM

Lybove  Andreeva

сandidate  of  juridical  sciences,  senior  lecturer 
of  the  Novgorod  branch  of  the  Modern  University  for  the  Humanities  in  Veliky  Novgorod, 
Russia,  Veliky  Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья  посвящена  анализу  путей  совершенствования  разграничения  полномочий  между  муниципальными  образованиями.  Автор,  анализируя  практики  организации  систем  местного  самоуправления,  предлагает  отдельные  механизмы  по  совершенствованию  системы  местного  самоуправления.  Научная  новизна  исследования  определяется  тем,  что  оно  представляет  собой  комплексный  анализ  и  обобщение  существующей  практики  применения  норм  муниципального  права,  предложения  по  совершенствованию  федерального  закона  о  местном  самоуправлении.

ABSTRACT

This  article  analyzes  ways  to  improve  the  division  of  powers  between  municipalities.  The  author,  analyzing  the  practice  of  organization  of  local  self-government  system,  and  proposes  some  mechanisms  to  improve  the  system  of  local  government.  Scientific  novelty  of  research  is  determined  by  the  fact  that  it  is  a  complex  analysis  and  synthesis  of  the  existing  practice  of  application  of  norms  of  municipal  law,  proposals  for  improving  the  Federal  law  on  local  self-government.

Ключевые  слова:  муниципалитет;  система;  поселенческий  принцип  организации;  территориальный  принцип  организации;  функции  местного  самоуправления.

Keywords:  the  municipality;  the  system;  the  settlement  organization  principle;  the  territorial  principle  of  organization;  the  functions  of  local  government.

В  Конституции  Российской  Федерации  [1],  впервые  в  истории  России  урегулированы  вопросы  местного  самоуправления,  признание  и  гарантии  которых  составляют  основы  конституционного  строя.  В  развитие  конституционных  норм  был  принят  Федеральный  закон  от  6  октября  2003  г.  №  131-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  [4],  который  установил  общие  правовые,  территориальные,  организационные  и  экономические  принципы  организации  местного  самоуправления.  Федеральный  закон  от  06.10.2003  №  131-Ф3  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  неоднократно  реформировался.  Федеральный  закон  №  131-Ф3  устанавливает  общие  принципы  организации  и  деятельности  органов  местного  самоуправления,  которые  нуждаются  в  дальнейшей  конкретизации. 

В  частности,  при  определении  правовых  гарантий  и  полномочий  различных  уровней  местного  самоуправления,  обращает  на  себя  внимание  полное  либо  частичное  копирование  прав  муниципалитетов,  организованных  по  поселенческому  (сельские  и  городские  поселения)  и  территориальному  (муниципальные  районы)  принципу.  Некоторые  из  полномочий,  идентичные  для  поселений  и  районов,  что  связано  с  сущностью  муниципального  образования  и  его  правосубъектностью.  Например,  статья  14  пункт  1  подпункты  1—3  Федерального  закона  от  06.10.2003  г.  №  131-ФЗ  о  вопросах  местного  значения  городского,  сельского  поселения,  установила  основные  полномочия  местного  поселения,  в  том  числе  вопросы  составления  бюджета,  местные  налоги  и  сборы,  владение,  пользование  и  распоряжение,  принадлежащим  муниципалитету  имуществом  [4].  Аналогичные  вопросы  местного  значения  Федеральным  законом  от  06.10.2003  г.  №  131-ФЗ  указаны  в  статье  15  пункте  1  подпункты  1—3  для  муниципального  района  [4].  Органы  местного  самоуправления  в  отличие  от  органов  государственной  власти  в  соответствии  со  ст.  12  Конституции  РФ  [1]  не  входят  в  систему  органов  государства,  т.  е.  осуществляют  свою  деятельность  самостоятельно,  но  вместе  с  тем  это  наиболее  приближенные  к  населению  органы  публичной  власти.  Правовые,  организационные  отношения  осуществляются  в  рамках  законов,  в  которых  определяются  полномочия  отдельных  муниципалитетов  в  системе  категорий  органов  местного  самоуправления.

По  мнению  автора,  с  принятием  Федерального  закона  №  131-ФЗ  не  решены  вопросы  разграничения  полномочий  муниципальных  образований,  образованных  по  территориальному  и  поселенческому  принципу,  происходит  «распыление»  бюджетов  между  уровнями  местной  власти,  что  вызывает  справедливые  нарекания  населения  об  отсутствии  бюджетных  средств,  например  для  обеспечения  гарантий  прав  населения  на  услуги  в  организации  культуры  и  обеспечении  объектов  культуры.  Например,  23.06.2015  года  на  Пленарном  заседании  Общественной  палаты  РФ  были  рассмотрены  вопросы  о  координации  мер  по  развитию  сельских  территорий  в  целях  обеспечения  эффективного  использования  бюджетных  ассигнований,  направленных  на  удовлетворение  потребностей  сельского  поселения  в  услугах  организаций  культуры  [3]. 

Следует  отметить,  что  в  настоящее  время  в  Федеральном  Законе  №  131-ФЗ  более  10  вопросов  местного  самоуправления  муниципалитетов,  образованных  по  поселенческому  и  территориальному  признаку,  в  том  числе  по  вопросам  культуры,  можно  считать  идентичны.  В  частности,  Федеральный  закон  от  06.10.2003  №  131-ФЗ  в  статье  15  «Вопросы  местного  значения  муниципального  района»  указывает: 

«19)  организация  библиотечного  обслуживания  населения  межпоселенческими  библиотеками,  комплектование  и  обеспечение  сохранности  их  библиотечных  фондов;

19.1)  создание  условий  для  обеспечения  поселений,  входящих  в  состав  муниципального  района,  услугами  по  организации  досуга  и  услугами  организаций  культуры;

19.2)  создание  условий  для  развития  местного  традиционного  народного  художественного  творчества  в  поселениях,  входящих  в  состав  муниципального  района  [4].

Следовало  бы  исключить  бюджетные  ассигнования,  направленные  на  удовлетворение  потребностей  сельского  населения  в  услугах  организаций  культуры  из  бюджета  районного  муниципалитета.  Переданные  в  бюджеты  поселений  бюджетные  средства  и  использовались  на  выполнение  вышеуказанных  функций.

Отдельные  вопросы  местного  значения,  тем  не  менее,  имеют  всеобщий  характер,  должны  быть  реализованы  на  любом  уровне  муниципалитетов,  образованных  на  основе  территориального  и  поселенческого  принципа.  В  частности,  Федеральный  закон  от  06.10.2003  №  131-ФЗ  в  статье  15  «Вопросы  местного  значения  муниципального  района»  указывает  об  осуществление  мер  по  противодействию  коррупции  в  границах  муниципального  района  [4],  а  в  статье  14  «Вопросы  местного  значения  городского,  сельского  поселения»  —  «осуществление  мер  по  противодействию  коррупции  в  границах  поселения»  [4].  Вопросы  участия  в  профилактике  терроризма  и  экстремизма,  а  также  в  минимизации  и  (или)  ликвидации  последствий  проявлений  терроризма  и  экстремизма  в  границах  поселения  и  территории  муниципального  района,  участие  в  предупреждении  и  ликвидации  последствий  чрезвычайных  ситуаций  и  другие  могут  быть  решены  только  при  участии  всех  уровней  государственной  власти  и  местного  самоуправления  одновременно  [4].

Предусматривая  в  системе  органов  местного  самоуправления  перечень  вопросов  местного  значения  (в  статьях  14  и  15),  Федеральный  Закон  №  131-ФЗ  допускает  возможность  указания  на  полномочия,  которые  на  отдельном  уровне  повторяются  в  части.  Например,  подпункт  4  пункта  1  ст.  14  Федерального  Закона  №  131-ФЗ  относит  к  вопросам  городского,  сельского  поселения  «организацию  в  границах  поселения  электро-,  тепло-,  газо-  и  водоснабжения  населения,  водоотведения,  снабжения  населения  топливом  в  пределах  полномочий,  установленных  законодательством  Российской  Федерации»  [4].  Одновременно  в  подпункте  4  пункта  1  ст.  15  Федерального  Закона  №  131-ФЗ  вопросы  местного  самоуправления  муниципального  района  определены,  как  «организация  в  границах  муниципального  района  электро-  и  газоснабжения  поселений  в  пределах  полномочий,  установленных  законодательством  Российской  Федерации»  [4].  Таким  образом,  электро-  и  газоснабжение  являются  предметами  совместного  ведения  сельского,  городского  поселений  и  муниципального  района  одновременно.  Следует  учесть,  что  тепло-  и  водоснабжение  являются  составными  частями  энергетического  комплекса  и  связаны  технологической  цепочкой  последовательно.  Исключение  ассигнований  на  поселенческом  уровне  на  электро-,  тепло-,  газо-  и  водоснабжения  населения,  водоотведение,  снабжение  населения  топливом  укрепит  гарантии  местного  самоуправления  на  территориальном  районном  уровне  по  этим  вопросам  и  оперативно  обеспечит  контроль  за  предоставлением  муниципальных  услуг.  Аналогично  решение  вопросов  эффективного  использования  бюджетных  средств  на  удовлетворение  потребностей  и  оказание  услуг  в  сфере  жилищно-коммунального  хозяйства  городского  округа  будет  урегулированы  по  отношению  к  полномочиям  органов  государственной  власти.

Важнейшей  гарантией  установления  компетенции  уровней  муниципальной  власти  является  норма,  согласно  которой  перечень  вопросов  местного  значения  не  может  быть  изменен  иначе  как  путем  внесения  изменений  и  дополнений  в  Федеральный  Закон  №  131-ФЗ  [4]. 

Полномочия  органов  местного  самоуправления  представляют  собой  совокупность  прав  и  обязанностей  органов  местного  самоуправления,  реализуемых  ими  самостоятельно  посредством  совершения  властных  действий  по  кругу  вопросов,  в  том  числе  путем  заключения  договоров.  Некоторые  исследователи  полагают,  что  весь  объем  нормативного  регулирования  местного  самоуправления  должен  быть  сосредоточен  на  уровне  субъектов  Российской  Федерации,  вместе  с  тем  на  практике  такой  способ  не  оправдан.  Муниципальные  договоры,  их  содержание  и  порядок  заключения  определены  в  статье  15  Федеральный  Закон  №  131-ФЗ  [4].  Право  заключать  договоры  предоставлено  органам  местного  самоуправления  отдельных  поселений,  входящих  в  состав  муниципального  района.  Право  ограничено  соглашениями  с  органами  местного  самоуправления  муниципального  района  о  передаче  им  осуществления  части  своих  полномочий  по  решению  вопросов  местного  значения  за  счет  межбюджетных  трансфертов,  предоставляемых  из  бюджетов  этих  поселений  в  бюджет  муниципального  района  в  соответствии  с  БК  РФ  [4].  Наоборот,  органы  местного  самоуправления  муниципального  района  вправе  заключать  соглашения  с  органами  местного  самоуправления  отдельных  поселений,  входящих  в  состав  муниципального  района,  о  передаче  им  осуществления  части  своих  полномочий  по  решению  вопросов  местного  значения  за  счет  межбюджетных  трансфертов,  предоставляемых  из  бюджета  муниципального  района  в  бюджеты  соответствующих  поселений  в  соответствии  с  БК  РФ  [4]. 

Указанные  соглашения  должны  заключаться  на  определенный  срок,  содержать  положения,  устанавливающие  основания  и  порядок  прекращения  их  действия,  в  том  числе  досрочного,  порядок  определения  ежегодного  объема  указанных  межбюджетных  трансфертов,  необходимых  для  осуществления  передаваемых  полномочий.  Порядок  заключения  соглашений  определяется  уставом  муниципального  образования  и  (или)  нормативными  правовыми  актами  представительного  органа  муниципального  образования  [4]. 

Для  осуществления  переданных  в  соответствии  с  указанными  соглашениями  полномочий  органы  местного  самоуправления  имеют  право  дополнительно  использовать  собственные  материальные  ресурсы  и  финансовые  средства  в  случаях  и  порядке,  предусмотренных  решением  представительного  органа  муниципального  образования.  Таким  образом,  остаются  не  разрешенными  вопросы:  в  каком  Уставе  городского,  сельского  поселения,  либо  в  Уставе  муниципального  района  предусматривается  порядок  заключения  соглашений,  либо  это  второстепенные  правовые  нормативные  акты,  которые  могут  быть  приняты  представительными  органами  районного  муниципалитета  либо  представительными  органами  городского  либо  сельского  поселения.

Дефиниция  «отдельные  соглашения»  указывает,  что  в  муниципальном  районе  такие  соглашения  заключаются  с  конкретными  муниципалитетами  на  определенный  срок,  содержат  положения,  устанавливающие  основания  и  порядок  прекращения  их  действия,  в  том  числе  досрочного,  порядок  определения  ежегодного  объема  указанных  межбюджетных  трансфертов,  необходимых  для  осуществления  передаваемых  полномочий.  Такими  полномочиями  не  наделены  органы  местного  самоуправления  поселений,  при  условии,  если  нормативные  акты  (Устав  муниципального  района  либо  решение  представительного  органа  муниципального  района)  не  содержат  порядка  заключения  соглашений,  в  таком  случае  городское  либо  сельское  поселение  передать  полномочия  и  заключить  соглашение  не  сможет.  В  статье  14  Федерального  Закона  №  131-ФЗ  не  предусмотрено  право  городскому  и  сельскому  поселению  и  их  представительным  органам  самостоятельно  определять  порядок  заключения  соглашений  с  районным  муниципалитетом  по  вопросу  передачи  полномочий.  В  законе  не  урегулированы  и  вопросы  заключения  соглашений  между  муниципалитетами  городских  и  сельских  поселений,  например,  по  вопросам  финансирования  и  эксплуатации  объектов,  находящихся  в  долевой  собственности  органов  местного  самоуправления  городских  и  сельских  поселений.  Примером  могут  послужить  отношения  по  поводу  эксплуатации  единого  объекта  водоотведения  на  территории  городского  и  сельского  поселения  и  вопросы  его  финансирования.

Существует  два  вида  полномочий  органов  местного  самоуправления:  по  решению  вопросов  местного  значения  или  «собственные  полномочия»  и  отдельные  государственные  полномочия,  передаваемые  органам  местного  самоуправления  или  «делегированные  полномочия».  Процесс  наделения  государственными  полномочиями  должен  иметь  различные  механизмы  реализации  с  позиции  наделения  их  соответствующими  финансово-материальными  ресурсами.

Формами  разграничения  компетенции  государ­ственных  и  муниципальных  органов  власти  устанавливает  исчерпывающий  перечень  вопросов  местного  значения  [4].  Формами  разграничения  их  полномочий  являются  законы  и  подзаконные  нормативные  акты  федерального,  регионального  и  местного  уровней  власти. 

Федеральный  Закон  №  131-ФЗ  указывает,  что  законодатель,  по  сути,  вышел  за  пределы  «общих  принципов»,  обосновывая  это  необходимостью  обеспечения  гарантий  права  населения  на  местное  самоуправление.  Субъектами  федерации,  в  силу  разных  причин,  в  том  числе  из-за  различного  толкования  важнейших  конституционных  положений,  не  только  не  предпринимались  необходимые  меры  для  своевременного  регулирования  этого  института,  но  и  искажалось  его  предназначения  [4].

Само  по  себе  отнесение  к  совместному  ведению  Российской  Федерации  и  субъектов  федерации  не  означает,  что  детальная  регламентация  организации  местного  самоуправления  осуществляется  законами  субъектов  Российской  Федерации.  Имеет  право  на  существование  и  точка  зрения,  что  вся  законодательная  регламентация  организации  местного  самоуправления  должна  находиться  в  рамках  общих  принципов  его  организации  на  федеральном  уровне,  а  все  более  подробное  регулирование  организации  местного  самоуправления  устанавливается  местным  сообществом  непосредственно  в  Уставе  муниципального  образования.  Федеральный  Закон  №  131-ФЗ  достаточно  полно  излагает  вопросы  местного  значения,  которыми  ведают  различные  уровни  и  субъекты  местного  самоуправления,  однако  не  разграничивает  их  в  полном  объеме.

Публичная  власть  имеет  различные  организационные  формы.  Публичная  власть  территориального  коллектива  муниципального  образования  и  коллектива,  организованного  по  поселенческому  принципу,  по  своей  природе  различна.  Органы  такой  публичной  власти  не  входят  в  систему  органов  государства,  но  они  могут  осуществлять  передаваемые  им  отдельные  полномочия  некоторых  органов  государства,  сотрудничают  с  органами  государства  в  решении  «смежных»  вопросов  с  вопросами  местного  значения  и  государственной  компетенции.  Соответственно  отдельные  вопросы  местного  значения  требуется  вынести  в  отдельную  статью  либо  главу  закона,  указав  все  субъекты  местного  самоуправления,  обеспечивающие  выполнение  данного  полномочия.  Муниципальная  власть  отличается  от  власти  государственной  не  только  приближенностью  к  интересам  населения  конкретной  территории,  но  и,  как  правило,  большей  степенью  участия  самого  населения  в  осуществлении  этой  власти.  Например,  антитеррористическая  защищенность  и  способы  ее  обеспечения  должны  быть  отличны  для  городского  и  сельского  поселения,  от  организации  на  уровне  муниципального  района.  Население  городского  и  сельского  поселения,  городского  округа  непосредственно  принимает  участие  в  обеспечении  защиты,  а  муниципальный  район,  в  большей  степени,  осуществляет  организационное  руководство.

Дифиниция  о  том,  что  публичная  власть  может  быть  муниципальной,  сформулирована  Конституционным  Судом  Российской  Федерации  в  п.  4  и  7  мотивировочной  части  постановления  от  24  января  1997  г.  по  делу  о  проверке  конституционности  Закона  Удмуртской  Республики  от  17  апреля  1996  г.  «О  системе  органов  государственной  власти  в  Удмуртской  Республике»  [2].

По  мнению  автора,  в  Российской  Федерации  сложилась  двойственная  концепция  местного  самоуправления.  Согласно  Конституции  РФ  процесс  направлен  на  достижение  общественной  модели  регулирования,  а  Федеральный  Закон  №  131-ФЗ  тяготеет  к  государственной  модели  организации  и  контроля  за  деятельностью  органов  местного  самоуправления.  Таким  образом,  для  реализации  концепции  местного  самоуправления  автор  предлагает  внести  дополнения  и  изменения  в  Федеральный  закон  №  131-ФЗ,  а  именно:

1. Разграничить  вопросы  местного  значения  для  муниципалитетов  поселенческой  и  территориальной  формы  организации.
2. Исключить  из  перечня  вопросов  местного  самоуправления  территориальных  муниципалитетов  (районов)  социально-значимые  вопросы,  реализация  которых  возможна  только  на  уровне  городского  либо  сельского  поселения.
3. Выделить  в  отдельный  раздел  либо  отдельную  главу  вопросы  местного  самоуправления,  реализация  которых  требует  согласованных  действий  со  стороны  всех  муниципалитетов,  организованных  по  территориальному  и  поселенческому  принципу.
4. Урегулировать  в  федеральном  законе  порядок  и  условия  заключения  соглашений  между  муниципалитетами  всех  уровней,  в  частности  предоставив  право  городским  и  сельским  поселениям  заключать  договоры  для  организации  межмуниципального  сотрудничества.

Таким  образом,  отсутствие  разграничения  компетенции  в  сфере  местного  самоуправления  порождает  проблемы,  связанных  с  взаимоотношениями  органов  государственной  власти  и  органов  местного  самоуправления,  муниципалитетов,  построенных  по  территориальному  и  поселенческому  принципу,  что,  несомненно,  не  может  не  отразиться  на  определении  пределов  самостоятельности  органов  местного  самоуправления.

В  ходе  государственного  и  муниципального  строительства  в  субъектах  РФ  вырабатываются  многообразные  формы  взаимодействия  между  органами  местного  самоуправления,  что  в  свою  очередь,  требует  дальнейшего  регулирования  отношений  и  совершенствования  законодательства  на  федеральном  уровне.  Наличие  самостоятельной,  не  находящейся  в  административной  зависимости  от  государственных  органов,  системы  местного  самоуправления,  построенной  на  территориальных  и  поселенческих  принципах,  гармонизации  этих  отношений,  позволят  обеспечить  единственный  способ  влияния  государства  на  деятельность  органов  местного  самоуправления. 

Состояние  местного  самоуправления  характеризует  развитие  демократии  в  обществе.  Именно  местное  самоуправление  выступает  в  роли  наиболее  важного  связующего  звена  между  обществом  и  государством,  эффективного  использования  бюджетных  ассигнований,  предоставления  полного  перечня  муниципальных  услуг  как  на  селе,  так  и  в  городских  поселениях  и  округах.

Список  литературы:

1. Конституция  Российской  Федерации//  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular(дата  обращения  23.09.15).
2.   По  делу  о  проверке  конституционности  Закона  Удмуртской  Республики:  постановление  Конституционного  Суда  РФ  от  24  января  1997  г.  №  1-П  //  СЗ  РФ.  —  1997.  —  №  5.  —  Ст.  708.
3. Перечень  поручений  Президента  РФ  по  итогам  Пленарного  заседания  Общественной  палаты  РФ  от  23.06.2015  г.  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.kremlin.ru/(дата  обращения  23.09.15).
4. Федеральный  закон  от  06.10.2003  №  131-Ф3  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular(дата  обращения  23.09.15).