АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

THE TOPICAL ISSUES OF LOCAL GOVERNMENT REFORM  

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы правового регулирования и организации нормотворческого процесса органами законодательной власти субъектов федерации по вопросам местного самоуправления. Автор отмечает, что в процессе законо­творчества по вопросам совместного ведения субъектов федерации и федерации в организации местного самоуправления следует отметить изменение объема правового регулирования в пользу федерального законодателя. Автор подчеркивает, что учитывая изменения в конституционном законодательстве, а также нормотворческий процесс, в значительной степени связанный с формами организации и структурой публичных органов местного самоуправления, следует ввести мораторий на регулирование вопросов местного самоуправления субъектами федерации до принятия федерального закона по данному вопросу.

ABSTRACT

The article deals with the issues of legal regulation and organization of the rule-making process by the legislative authorities of the constituent entities of the Russian Federation on local self-government issues. The author notes that in the process of lawmaking on issues of joint jurisdiction of the subjects of the Federation and the Federation in the organization of local self-government, a change in the scope of legal regulation in favor of the Federal legislator should be noted. The author emphasizes that given the changes in constitutional law and legislative process, largely associated with the forms of organization and structure of public local authorities, there should be a moratorium on regulating local government and the regions before the adoption of the Federal law on this issue.

Ключевые слова: местное самоуправление, субъекты местного самоуправления, система, нормотворчество, реформа.

Keywords:  local self-government, subjects of  local self-government, system, rule-making, reform.

Правотворчество осуществляется различными субъектами: государством, его органами и должностными лицами, местным самоуправлением. С развитием и укреплением государственности, деятельность по созда­нию правовых норм все более концентрируется в руках соответствующих государственных органов и должностных лиц. Среди актуальных проблем юридической науки одно из важнейших мест принадлежит совершенствованию правотворческой деятельности и роли в правотворчестве представи­тельных и исполнительных органов власти федерального и регионального уровней.

Задачи отдельных институтов в системе государства, в основном, концентрируются в законах, которые обсуждаются и утверждаются определенным способом. Федеральные органы власти обладают исключительным правом регулировать отдельные вопросы, либо с региональными органами власти осуществлять правовое регулирование совместно. Процесс правотворчества является одним из направлений деятельности, связанный с созданием или изме­нением существующих правовых систем.

В настоящее время в особых условиях правотворчества, регионы получили право принимать нормативно-правовые акты, определяющие вопросы местного самоуправления на отдельной территории. При передаче полномочий центром, основными субъектами нормотворчества субъектов федерации стали высшие должностные лица субъектов и уполномоченные ими органы. В частности в субъектах федерации формами нормативно-правовых актов исполнительной власти регулируются вопросы местного самоуправления. Вместе с тем, расширение правоспособности глав субъектов федерации в правотворчестве воспринимается не однозначно, приводит к исключительному толкованию, либо превышению полномочий органов, принимающих решения в области местного самоуправления. Автор полагает, что в нормотворчестве субъектов федерации следует исключить передачу права главам регионов в регулировании вопросов местного самоуправления.

Благополучие населения находится в прямой зависимости от качества действующих законов, а соот­ветственно от правотворческой деятельности. Учитывая, что Россия представляет федеративное государство, особое внимание следует уделять этому процессу в отдельных субъектах федерации.

Сложный и многоаспектный процесс законотворчества вклю­чает особые элементы. Конституционное законодательство предоставляет субъек­там федерации право вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации, осуществлять соб­ственное пра­вовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов[2].

Конституция России закрепляет понятие государственной власти в Российской Федерации, об этом указывают ст.ст.3,5,10,11 Основного закона [1].

Изменения, внесённые в главу 8 Конституции РФ "Местное самоуправление", имеют концептуальный характер. Автор подчеркивает, что при разработке проекта Конституции РФ в 1993 г. за основу была принята концепция самостоятельности местного самоуправления, особой природы местной власти, отличной от власти государственной. На первых этапах предполагалось, что местное управление будет представлять собой общественное образование, которое самостоятельно и под свою ответственность решает местные вопросы. Соответственно, в главу 1 "Основы конституционного строя" была включена ст. 12 Конституции РФ [1], закрепившая базовый принцип: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Реально разорвать единую систему управления, строившуюся и функционировавшую на основе принципа централизма, было сложно.

В связи с этим органы государственной власти субъектов федерации на начальном этапе рассматривали вопрос об организации системы местного самоуправления одного или двух уровней. В отдельных субъектах федерации для взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления установили право избрания глав местного самоуправления в состав законодательного органа субъекта федерации.

Ситуация потребовала включить в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ [1] положение, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. На практике в процессе взаимодействия между органами государственной власти и формально независимыми от них органами местного самоуправления регулярно возникали вопросы, связанные с необходимостью сочетать интересы эффективного управления с одной стороны и обеспечением местной власти материальными и финансовыми средствами.

В новой редакции Конституции РФ предполагается преодолеть это противоречие. Однако, введенное в Конституции законом о поправках положение, регулирующее отношения между органами государственной власти и местного самоуправления, не гармонизируют отношения между этими органами, а также между федеральными и региональными органами государственной власти в части регулирования отношений с муниципалитетами. В новой редакции ч. 3 ст. 132 Конституции РФ [1]  органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации, что также не обеспечивает взаимодействия для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Финансовые интересы органов государственной власти и местного самоуправления по-прежнему не совпадают, и не могут быть решены на договорной основе.

Конституционная норма о возможности установления на отдельных территориях, в том числе в городах федерального значения и административных центрах (столицах) субъектов федерации, особенностей осуществления публичной власти, требует дополнительного толкования, так как города федерального значения и субъекты федерации представляют собой государственные образования, а административные центры (столицы), в основном являются муниципальными образования, где не представляется возможным установить особенности публичной власти либо передать столицам субъектов особые полномочия.

Федеральный закон от 20 июля 2020 г. N 236-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [3] развивает основные принципы местного самоуправления и направлен на создание дополнительных механизмов реализации мер, имеющих приоритетное значение для жителей муниципального образования или его части, по решению вопросов местного значения или иных вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления. Право совместного ведения по вопросам местного самоуправления позволяет до принятия федерального закона осуществлять опережающее правовое регулирование субъектами федерации данного вопроса.

В частности Федеральный закон от 20 июля 2020 г. N 236-ФЗ[4]   устанавливает требования к содержанию инициативного проекта, процедурам его предварительного обсуждения, внесения инициативного проекта в местную администрацию, его рассмотрения местной администрацией, в том числе определяет исчерпывающий перечень оснований отказа в поддержке инициативного проекта, устанавливает особенности финансового и иного обеспечения реализации инициативных проектов. В соответствии с законом источником финансового обеспечения реализации инициативных проектов являются предусмотренные решением о местном бюджете, бюджетные ассигнования на реализацию инициативных проектов, сформированных в том числе с учётом объёмов инициативных платежей и (или) межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставленных в целях финансового обеспечения соответствующих расходных обязательств муниципального образования. Реализация инициативных проектов может обеспечиваться также в форме добровольного имущественного и (или) трудового участия заинтересованных лиц, что весьма неопределенно.

Нормативные акты принимаются органами субъектов федерации в различное время и по разному поводу, влияют на реализацию действующих федеральных законов и подзаконных актов, которые могут между собой находиться в противоречии, тем самым ускоряя или замедляя процесс развития региона.

Правотворчество представляет собой важнейшую деятельность государства, имеющую своей непосред­ственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. Повышение качества правовых решений, снижение до минимального числа неэффективных либо отмена не действующих нормативных актов - в этом состоит постоянная задача законодателя. Определение темы, структуры, объема и содержания правового акта позволяет избежать ненужного смешения в повседневной практике норм и пробелов в нормативно-правовых актах.

В настоящее время для обеспечения качества действующих законов и их исполнение, а соот­ветственно деятельности соответствующих органов и должностных лиц, особое внимание следует уделять вопросу нормотворчества, в том числе субъектов федерации. Принятые изменения в конституционное законодательство о местном самоуправлении существенно повлияют на организацию и структуру местного самоуправления в ближайшем будущем, несмотря на то, что Федеральным законом от 01.05.2019 г. № 87-ФЗ [5] установлен переходный период для приведения статусов и уставов муниципальных образований, потребуется установить мораторий на нормотворчество субъектов федерации в области регулирования вопросов местного самоуправления до принятия конституционного федерального законодательства.

Список литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 18.10.2020)
2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.pravо.gov.ru (дата обращения 18.10.2020)
3. Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/(дата обращения 18.10.2020)
4. Федеральный закон от 20 июля 2020 г. N 236-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Российская газета - Федеральный выпуск № 162(8216) 24 июля 2020 г.
5. Федеральный закон от 01.05.2019 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/(дата обращения 18.10.2020)