ЕДИНАЯ СИСТЕМА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ (ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ И ПРАКТИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ)

UNIFIED SYSTEM OF PUBLIC POWER IN RUSSIA (THEORETICAL AND PRACTICAL ASPECTS)

Lyubov Andreeva

Candidate of juridical sciences, Associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы определения понятия публичных органов власти. Автор отмечает, что, деятельность публичных органов государственной власти и органов местного самоуправления следует рассматривать в аспекте выборности, оценки эффективности исполнения полномочий, как органами государственной власти, так и местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих – представителей публичных органов власти. Автор подчеркивает, что правовые акты, регулирующие взаимодействие единой системы органов публичной власти, не обеспечат упорядочения отношений государственного и муниципального уровня. Бинарность полномочий органов местного самоуправления не будет реализована единой вертикалью публичной власти в целом.

ABSTRACT

The article deals with the definition of public authorities. the Author notes that the activities of public authorities and local self-government bodies should be considered in the aspect of electability, evaluation of the effectiveness of the performance of powers, both by public authorities and local self – government, state and municipal employees-representatives of public authorities. The author emphasizes that legal acts regulating the interaction of a unified system of public authorities will not ensure the regularization of relations between the state and municipal levels. The binary powers of local self-government bodies will not be implemented by a single vertical of public power as a whole.

Ключевые слова: государственные и муниципальные органы власти; государственный и муниципальный служащий;  публичный орган власти.

Keywords: state and municipal authorities; state and municipal employee; public authority.

Конституция России закрепляет понятие государственной власти в Российской Федерации, об этом указывают ст.ст.3,5,10,11 Основного закона [1]. Разные уровни государственной власти указываются и в других статьях Конституции РФ.

Изменения, внесённые в главу 8 Конституции РФ "Местное самоуправление", носят концептуальный характер. Как полагают отдельные авторы, при разработке проекта Конституции РФ в 1993 г. за основу была принята концепция самостоятельности местного самоуправления, особой природы местной власти, отличной от власти государственной. Вместе с тем, на первых этапах предполагалось, что местное управление будет представлять собой общественное образование, которое самостоятельно и под свою ответственность решает местные вопросы. Соответственно, в главу 1 "Основы конституционного строя" была включена ст. 12 Конституции РФ [1], закрепившая базовый принцип: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Реально разорвать единую систему управления, строившуюся и функционировавшую на основе принципа централизма, было невозможно. В связи с этим органы государственной власти субъектов федерации на начальном этапе рассматривали вопрос об организации системы местного самоуправления: одного уровня или двух уровней, отдельные субъекты федерации для взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления установили право избрания глав местного самоуправления в состав законодательного органа субъекта федерации. Однако, сложившаяся обстановка потребовала включить в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ [1] положение, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Однако на практике в процессе взаимодействия между органами государственной власти и формально независимыми от них органами местного самоуправления регулярно возникали проблемы, связанные с необходимостью сочетать интересы эффективного управления с одной стороны и обеспечением местной власти материальными и финансовыми средствами.

В новой редакции Конституции РФ сделана попытка преодолеть это противоречие. Однако, включение нового понятия "публичная власть", введенное в Конституции законом о поправках, не обладает механизмом гармонизации отношений между органами государственной власти и местного самоуправления. Понятие "публичная власть" не может объединить государственную власть и местное самоуправление, определив их единую правовую природу, способы формирования и методы деятельности, так как последние уже являются публичными органами.

В соответствии с новой редакцией ч. 3 ст. 132 Конституции РФ [1]  органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации, что не гарантирует осуществления взаимодействия для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Финансовые интересы публичных органов государственной власти и местного самоуправления по-прежнему не совпадают, и могут быть решены на договорной основе. Согласно п. 1.1 ст. 131 Конституции РФ [1]  органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом. Отметим, что ранее государственные органы имели инструменты участия в формировании органов местного самоуправления, попытки отдельных субъектов федерации без внесения изменений в законодательство, успешно решали кадровые вопросы.

Следует отметить ряд изменений, связанных с приведением текста Конституции РФ в соответствие с современными реалиями, сложившимися в процессе развития муниципального права. Например, в ст. 131 Конституции РФ [1]  включено понятие "муниципальное образование". Вместе с тем, понятие «муниципальное образование» требует определения его места в системе юридических лиц органов местного самоуправления и должностных лиц муниципалитетов.  Норма о возможности установления на отдельных территориях, в том числе в городах федерального значения и административных центрах (столицах) субъектов федерации, особенностей осуществления публичной власти, требует дополнительного толкования, так как города федерального значения и субъекты федерации представляют собой однопорядковые государственные публичные образования, а административные центры (столицы), в основном представляют собой муниципальные образования, где не представляется возможным установить особенности публичной власти либо передать столицам особые полномочия.

Рассмотрим этот вопрос на примере включения в п. 1 ст. 132 Конституции РФ [1] положения о том, что органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи. Эти полномочия будут реализованы на муниципальном уровне, отдельного упомянутые в Конституции, только в том случае, если материальные и финансовые ресурсы органы государственной власти передадут муниципалитетам. Отметим, что это единственный из конституционных предметов ведения местного самоуправления, потребующий возвращения на местный уровень объектов скорой медицинской помощи и ее оснащения транспортными средствами и медперсоналом. Таким образом, в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов находится координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи; сохранение и укрепление общественного здоровья; создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью; социальная защита, включая социальное обеспечение (п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции [1]), а органы местного самоуправления обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи (п. 1 ст. 132 Конституции[1]). Для решения этой задачи следует внести изменения в нормативные акты о здравоохранении, определив компетенции органов местного самоуправления (доставка больных, оказание первичной скорой неотложной помощи, диагностика) и определить порядок передачи данного полномочия.

Особое внимание в определении сущности публичных органов государственной власти и их видов уделено в разделе, относящимся к  государственно-территориальному устройству Российской Федерации. Часть 1 ст. 67 Конституции РФ[1], определяющая состав территории Российской Федерации, дополняется нормой, согласно которой на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается федеральным законом. В связи с чем, возникает вопрос о том, каковы цели и принципы создания таких территорий, в чем их отличие от других публичных государственных образований федерации, каков будет порядок их формирования, и будут ли они отвечать признакам публичных субъектов.

Федеральный закон от 20 июля 2020 г. N 236-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [3] наоборот развивает начала принципов местного самоуправления и направлен на создание дополнительных механизмов реализации мероприятий, имеющих приоритетное значение для жителей муниципального образования или его части, по решению вопросов местного значения или иных вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления.

В частности Федеральный закон от 20 июля 2020 г. N 236-ФЗ устанавливает требования к содержанию инициативного проекта, процедурам его предварительного обсуждения, внесения инициативного проекта в местную администрацию, его рассмотрения местной администрацией, в том числе определяет исчерпывающий перечень оснований отказа в поддержке инициативного проекта, устанавливает особенности финансового и иного обеспечения реализации инициативных проектов. В частности, в соответствии с законом источником финансового обеспечения реализации инициативных проектов являются предусмотренные решением о местном бюджете, бюджетные ассигнования на реализацию инициативных проектов, сформированные в том числе с учётом объёмов инициативных платежей и (или) межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставленных в целях финансового обеспечения соответствующих расходных обязательств муниципального образования. Реализация инициативных проектов может обеспечиваться также в форме добровольного имущественного и (или) трудового участия заинтересованных лиц.

С.И.Вершинина отмечает, что публичная власть как социальный феномен зарождается в обществе и обеспечивает его целостность. Любое общество своей организацией обязано власти, однако основы этой власти, ее источник, силы и средства, обеспечивающие ее, могут быть различными. Власть, источником которой является население, народ, общество – по своему происхождению является общественной, т.е. публичной властью. Ее публичный характер проявляется в том, что сама способность властвовать есть результат консолидации отдельных полномочий каждого члена общества и передачи их новому публичному субъекту. Именно общество или его часть, создавая публичного субъекта, определяют предмет его ведения и передают ему часть своих полномочий на решение этих вопросов. Следовательно, по своей природе публичная власть производна от волеизъявления каждого человека – члена организованного сообщества. При этом человек выступает одновременно в двух аспектах: с одной стороны, он часть источника публичной власти, субъект, делегирующий свои полномочия; а с другой – объект, на который будет направлена публичная власть. [2]

Следовательно, для того, чтобы сформулировать правильное определение понятия «публичность власти», следует учитывать понятие о том, что государственная (федеральная и региональная власть) и власть местного самоуправления имеют неотъемлемое свойство публичной власти.

В систему органов публичной власти включены как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления. При этом органы, представляющие публичную власть, одновременно образуют систему механизма государства. Государственная и муниципальная власть являются двумя подсистемами единой системы публичной власти, имеющим собственные задачи и полномочия. 

Список литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 20.07.2020)
2. Вершинина С.И. ПОНЯТИЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ И ЕЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ С ГОСУДАРСТВЕННЫМ ПРИНУЖДЕНИЕМ /Журнал «Вектор науки» Тольяттинского государственного университета. Серия: Юридические науки. 2010 (1): с. 8-12
3. Федеральный закон от 20 июля 2020 г. N 236-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Российская газета - Федеральный выпуск № 162(8216) 24 июля 2020 г.