ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ КОДИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИИ

THEORETICAL PROBLEMS OF CODIFICATION OF ADMINISTRATIVE LAW IN RUSSIA

Maria Rosenko

АННОТАЦИЯ

В статье исследованы проблемы систематизации норм административного права, изучены подходы к проведению кодификации, рассмотрены  аргументы против кодификации административного права, предложен подход  комплексной кодификации административно-правовых норм регулирующих основные группы общественных отношений: отношений, возникающих  в процессе выполнения регулятивной функции государственной администрации; отношений, возникающих в процессе выполнения охранительной функции государственной администрации, отношений, возникающих в процессе осуществлении административного судопроизводства.

ABSTRACT

The article studies the problem of systematization of administrative law, studied approaches to codifying considered the arguments against the codification of administrative law, the proposed approach is a comprehensive codification of administrative law governing the main groups of public relations: relations arising in the process of implementing regulatory functions of public administration; the relations arising in the process of performing security functions of state administration, relations arising in the process of implementing administrative procedure.

Ключевые слова: административное право,  кодификация,  административная реформа, государственное управление, общественные отношения.

Keywords: administrative law, codification, administrative reform, public administration, public relations.

Проводимая в Российской Федерации административная реформа направлена на изменение места и роли государства в жизни общества, снижение административных барьеров, создание благоприятных условий для развития бизнеса и инвестиционной привлекательности. В связи с этим одной из актуальных проблем науки административного права является совершенствование административно-правового регулирования различных общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления, деятельности государственных исполнительных органов и их отношений с гражданами.

Нормы административного права определяют административно-правовой статус органов местного самоуправления, общественных и иных общественных объединений, а также правовой статус государственных служащих и работников общественных организаций; регулируют общественно-управленческие отношения в междисциплинарной, общественно-политической, социально-культурной и экономической сферах государственного управления. Административно-правовые нормы играют огромную роль в обеспечении личной безопасности, предупреждении и пресечении правонарушений, обеспечении защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечении охраны общественного порядка и общественной безопасности.

В современных условиях реализация административно-правовых норм осложняется тем, что они рассредоточены по многим правовым актам. Следует отметить, что административно - правовые нормы развиваются быстрее другие правовые нормы, подчиняясь общим законам социально-экономического и политического развития, и, конечно же, чаще других склонны к переменам: правовые нормы, не соответствующие вновь возникшим общественным отношениям, изменяются, отменяются, принимаются новые правовые нормы, порожденные новыми социально-экономическими реалиями. Указанная мобильность норм административного права актуализирует проблему совершенствования законодательных норм.

Среди подходов к совершенствованию административного права выделяются два основных направления: текущее правотворчество и кодификация.

В первом случае в современном правотворческом процессе главной целью будет решение актуальных конкретных вопросов жизни общества и государства. Во втором случае в ходе кодификации, наряду с принятием новых законодательных актов, будут совершенствоваться ранее принятые нормы по всему спектру вопросов данной отрасли права. Отличие основных целей в каждой из этих областей определяет различия в содержании и форме актов, являющихся результатом деятельности нормотворческого органа.

Однако общим задачам, как современного правотворчества, так и кодификации является сокращение количества нормативных правовых актов путем систематизации и кодификации административного права, выделение и выделение из него административно-правовых норм, соответствующих характеру управленческих отношений в современный период, концентрации их в единых сводных актах кодификации, придания им новых форм, соответствующих их сущности и смысла.

Целью кодификации является создание новых консолидированных унифицированных законодательных и других нормативных актов административного права на основе общих принципов путем отбора, пересмотра, отмены устаревших и противоречивых норм, разработки норм, восполняющих пробелы в правовом регулировании общественно-управленческих отношений и направленных на развитие этих отношений в современных условиях.

Сложность решения задач кодификации обусловлена большим количеством административных норм, которые трудно собрать в единый нормативный акт. Такой же позиции придерживаются ученые Ю.Н. Старилов, Н.С. Студеникина, Н.В. Костенников,  Е.Н. Томбулова.

Аргументы, указывающие на существующие в российской юридической науке проблемы кодификации административного права, заключаются в значительном разнообразии административных отношений, управленческой деятельности, административно-правовых институтов по их сущности, назначению и роли в государственной и общественной жизни, в соотношении законодательного и подзаконного регулирования в административной сфере. Мобильность административного регулирования, то есть, предоставление органам исполнительной власти права свободно определять порядок своей деятельности создает предпосылки для выборочного применения административно-правовых норм, чрезмерной регламентации и невозможности установления каких-либо серьезных гарантий для граждан и организаций, необходимых в правовом государстве.

В то же время решение данного вопроса представляется в комплексной кодификации административно-правовых норм, регулирующих основные группы общественных отношений: отношения, возникающие в процессе выполнения регулятивной функции государственного управления; отношения, возникающие в процессе выполнения охранной функции государственного управления; отношения, возникающие в процессе административного судопроизводства. Более детальная кодификация административно-правовых норм может быть осуществлена на отраслевой основе и, в частности, путем установления общих требований к различным видам административной деятельности, предусмотренных действующими актами о системе федеральных органов исполнительной власти.

Развитие общественных отношений и их трансформация приводит к изменению административно-правового статуса органов исполнительной власти, их структуры, функций и полномочий в системе органов государственной и муниципальной власти, а также ведет к совершенствованию форм участия граждан и общественных формирований в государственном управлении. Все эти изменения в государственном управлении должны найти свое отражение в процессе кодификации административного права.

Таким образом, в процессе кодификации административного права необходимо формализовать и закрепить основные изменения в сфере административно-правовых отношений в период социальных реформ.

Фактически кодифицирован только один институт действующего административного законодательства - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, объединяющий нормы материального и процессуального административного права, но это лишь частичная кодификация.

В настоящее время ведется работа по внедрению "регуляторной гильотины".  В соответствии с поручением Президента РФ, в рамках его послания Федеральному собранию и Правительству Российской Федерации от 1 января 2021 года, необходимо обеспечить отмену всех нормативных правовых актов, устанавливающих требования, подлежащие проверке при осуществлении государственного контроля (надзора), и введение новых стандартов, содержащих обновленные требования. С учетом риск-ориентированного подхода и опережающего уровня технологического развития по соответствующим направлениям (подпункт "б" пункта 3 перечня поручений Президента Российской Федерации (№ Пр-294 от 26 февраля 2019 года)[3] по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 года).

Основной задачей "регуляторной гильотины" является создание новой системы четких и понятных требований к субъектам хозяйствования в сферах регулирования, снятие чрезмерной административной нагрузки на субъекты хозяйствования, снижение рисков причинения вреда (вреда) охраняемым ценностям.

В рамках кодификации административно-правового законодательства, направленной на повышение эффективности деятельности органов государственной власти при разработке проектов нормативных правовых актов, а также масштабного пересмотра и отмены нормативных правовых актов, негативно влияющих на общий деловой климат и нормативную среду ("Регуляторная гильотина"), были приняты Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" и Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и контроле в Российской Федерации".

Изменения направлены на повышение эффективности деятельности органов государственной власти при разработке проектов нормативных правовых актов.

Та же цель преследовалась и при разработке проекта Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". Законопроект определяет понятие, виды и формы нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) в Российской Федерации, устанавливает их юридическую силу и соотношение между собой, общий порядок их подготовки, регистрации, экспертизы, принятия (опубликования) обнародования (опубликования), вступления в силу, толкования, учета и систематизации; основы реализации и мониторинга правоприменения нормативных правовых актов, порядок преодоления и устранения коллизий и пробелов в правовом регулировании, ответственность в сфере нормотворчества и реализации нормативных правовых актов. В настоящее время работа над этим актом приостановлена.

Комплексный подход к кодификации административно-правового законодательства позволяет сохранить существующий комплекс законодательных актов, но в то же время систематизировать общие принципы и нормы по видам административной деятельности, например такие, как государственное принуждение, обременительный для граждан и ограничивает их права, и государственные услуги, представляющие собой общественно значимые блага. Таким образом, если систематизация административного законодательства не может быть осуществлена путем подготовки и принятия единого кодификационного акта, что объединяет все административные отношения и административно-правовые институты, то институционализация административно-правовых норм возможно путем принятия основных федеральных законов, в том числе кодексов.

Рассмотренные теоретические проблемы, связанные с кодификацией административного права, так же как и предлагаемые пути их разрешения, не исчерпывают комплекса всех задач в этом отношении. Большая часть из этих проблем и способов их решения остались не рассмотренными, в том числе и проблемы законодательного порядка закрепления и детального урегулирования форм федеральных кодификационных актов и соответствующих актов субъектов Российской Федерации.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 31.07.2020 N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации» / [Электронный ресурс]: режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_358670/ (дата обращения 19.10.2020).
2. Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации"/ [Электронный ресурс]: режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_358750/ (дата обращения 19.10.2020).
3. Перечень поручений по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 г. Пр-294: Президент Российской  Федерации/ [Электронный ресурс]: режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/553820169 (дата обращения 19.10.2020).
4. План мероприятий  («Дорожная карта») по реализации механизма «регуляторной гильотины», утв. Председателем Правительства РФ 29.05.2019 № 4714-п-П36/ [Электронный ресурс]: режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/554833710 (дата обращения 19.10.2020).
5. Проект Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации"/ [Электронный ресурс]: режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/420243605 (дата обращения 19.10.2020).
6. Костенников, М.В. Теоретические проблемы кодификации административного права России: Дис. д-ра юрид. наук –12.00.14– Москва, 2001. – 355 c.
7. Студеникина, М.С. Возможные пути кодификации административного законодательства // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции (Москва, 28 ноября 2001 г.). М., 2002
8. Томбулова Е. Н. Проблема кодификации административного права // Наука через призму времени.-2019.-№1 (22).