О ТРЕБОВАНИЯХ К НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫМ АКТАМ РЕГУЛИРУЮЩИМ ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ СУБСИДИЙ (ГРАНТОВ) ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦАМ, ИНДИВИДУАЛЬНЫМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЯМ, ФИЗИЧЕСКИМ ЛИЦАМ

ABOUT REQUIREMENTS TO NORMATIVE LEGAL ACTS REGULATING THE PROVISION OF SUBSIDIES (GRANTS) LEGAL ENTITIES, INDIVIDUAL ENTREPRENEURS AND INDIVIDUALS

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

Elizabeth Goldwirth

master's student 1year trainings ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы о требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам, производителям товаров, работ, услуг, в целях оптимизации нормативных правовых актов, устанавливающим правила предоставления субсидий. Авторы сделали вывод о том, что муниципальные правовые акты представляют собой особый вид источников муниципального права, принимаемых по вопросам местного значения и по существу не могут быть использованы в регулировании вопросов предоставления субсидий и грантов.

ABSTRACT

The article discusses the requirements for regulatory legal acts, municipal legal acts that regulate the provision of subsidies, including grants in the form of subsidies, to legal entities, individual entrepreneurs, as well as individuals, manufacturers of goods, works, and services, in order to optimize regulatory legal acts that establish rules for granting subsidies. The authors concluded that municipal legal acts are a special type of sources of municipal law adopted on issues of local significance and in essence cannot be used in regulating the provision of subsidies and grants.

Ключевые слова: субсидия, грант, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, физическое лицо, товары, работы, услуги, муниципальный правовой акт, нормативный акт.

Keywords: subsidy, grant, legal entity, individual entrepreneur, individual, goods, works, services, municipal legal act, normative act.

В Проекте постановления Правительства Российской Федерации «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг» [1] разработан порядок в целях оптимизации нормативных правовых актов, устанавливающих правила предоставления субсидий и грантов в форме субсидий юридическим лицам, в том числе некоммерческим организациям (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг.

Законодатель полагает, что Проект постановления позволит объединить и унифицировать положения, установленные следующими нормативными правовыми актами: постановлением Правительства Российской Федерации от 06.09. 2016 г. № 887 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг» [2], постановлением Правительства Российской Федерации от 07.05.2017 г. № 541 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями» [3], постановлением Правительства Российской Федерации от 27.03.2019 г. № 322 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам и муниципальным правовым актам, устанавливающим порядок предоставления грантов в форме субсидий, в том числе предоставляемых на конкурсной основе» [4], а также, проектом постановления устанавливающим общие требования к порядку проведения отбора получателей субсидий в случае, если субсидии предоставляются по результатам отбора[1].

Вместе с тем, Проект постановления не содержит положений, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Проектом Постановления распространяется правовое регулирование, как на нормативные правовые акты, так и муниципальные правовые акты. По мнению авторов, такие требования «общими» быть не могут по следующим основаниям:

Во-первых, представляется смешение понятий нормативных правовых актов и муниципальных правовых актов, в частности, правовые акты могут быть нормативными на государственном уровне (федеральном и региональном), что не исключает градации муниципальных правовых актов на нормативные и ненормативные. Если предположить, что правовые акты, регулирующие предоставление из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг в соответствии со статьями 78 и 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации [5], распоряжение средствами производится представительными органами государственной власти и местного самоуправления.

Во-вторых, общие требования не распространяются на нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в частности в целях реализации соглашений о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, концессионных соглашений, заключаемых в порядке, определенном соответственно законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, предусмотренных пунктом 6 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации[5]. Практика показывает, что после заключения договоров о частном партнерстве уполномоченными на подписание договора лицами, муниципальные нормативные правовые акты не принимаются и не обнародуются, причем концессионные соглашения подписываются ненадлежащими должностными лицами (мэра города «подменяет» его заместитель).

В-третьих, гранты в форме субсидий, порядок предоставления которых определен решениями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, главы муниципального образования, местной администрации, не определен, так как следует учитывать «двойственность» статуса губернаторов субъектов РФ (одновременно высшее должностное лицо субъекта РФ и председатель Правительства субъекта, издающего указы губернатора и постановления Правительства субъекта РФ), также ситуация складывается и в отдельных субъектах местного самоуправления – главы муниципальных образований одновременно являются руководителя исполнительного органа власти и представляют интересы муниципалитета в отношениях с другими субъектами, либо, являясь представителями исполнительного органа, без уведомления представительного органа местного самоуправления вправе принимать нормативные акты и подписывать соглашения.

В-четвертых, в проекте постановления рекомендовано исполнительным органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления привести в соответствие с проектом постановления нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ субсидий, включая гранты в форме субсидий, в том числе на конкурсной основе, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, что не соответствует правилам юридической техники, так как не учитывается то обстоятельство, что в каждом субъекте федерации и муниципальном образовании имеется строгая иерархия нормативных актов, а высшим нормативным правовым актом является Устав субъекта федерации, муниципального образования, что закреплено в законодательстве о представительных и исполнительных органах государственной власти субъектов федерации и об организации местного самоуправления.

В-пятых, оптимизируя нормативные правовые акты, устанавливающие правила предоставления субсидий и грантов в форме субсидий юридическим лицам, в том числе некоммерческим организациям, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, законодатель вторгается в собственную компетенцию органов местного самоуправления.

Рассмотрим содержание нормативного правового акта, который является актом правотворчества и принимается в особом порядке строго определённом субъектами органов государственной власти и местного самоуправления и содержит норму права.

Нормативный правовой акт в России признается основным источником права. Нормативные правовые акты (в отличие от других источников права) при-нимаются только уполномоченными государственными органами в пределах их компетенции, имеют определённый вид и облекаются в документальную форму,кроме того, они соответствуют правилам юридической техники.

Нормативные правовые акты образуют единую систему.

По порядку принятия и юридической силе нормативные правовые акты под-разделяются на законы и подзаконные акты.

А.В.Поляков и Е.В.Тимошина отмечают, что нормативно-правовые акты являются результатом правомерных действий субъектов, направленных на достижение определённых правовых последствий путем текстуального закрепления правовой информации в письменной форме.[6] Муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения.

Муниципальные правовые акты в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[8] предусматривают решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации [8], а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления[8], документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено Федеральным законом № 131-ФЗ[8]. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ [8], в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации; постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, другими федеральными законами. Председатель представительного органа муниципального образования подписывает решения представительного органа муниципального образования. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. Общие положения, связанные с принятием муниципальных правовых актов, внесением в них изменений либо признания их утратившими силу отражены в статьях 7 и 43-48 Федерального закона № 131-ФЗ [8]. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты. Важные общественные отношения регламентируются муниципальными нормативными правыми актами. Муниципальные нормативные правовые акты адресованы широкому кругу лиц, устанавливают или изменяют общеобязательные правила, применяются неоднократно, не имеют конкретных адресатов и действуют продолжительное время вне зависимости от исполнения содержащихся в них требований. При определении нормативности муниципального правового акта применяется судебное толкование, которым указываются акты, не являющиеся нормативными правовыми, а актами индивидуального применения, а также акты, рассчитанные на однократное применение или обращенные к конкретным лицам. Однако если в правовом акте наряду с индивидуальными предписаниями имеется хотя бы одна правовая норма, он рассматривается в качестве нормативного правового акта.

Для того, чтобы разграничивать нормативные акты от ненормативных, используются Методические рекомендации Министерства юстиции РФ от 15.12.2011 № 17/91789-ВЕ [7], которыми предусмотрен примерный перечень муниципальных правовых актов исполнительно-распорядительного и индивидуального характера, не подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов. В целях обеспечения высокого качества муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления путем соблюдения единообразия в оформлении актов и использовании средств и правил юридической техники отдельными субъектами федерации утверждены Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению муниципальных нормативных правовых актов муниципальных образований. Методическими рекомендациями описаны требования к оформлению нормативных правовых актов, структура нормативного правового акта, порядок употребления ссылок, основные правила внесения изменений в нормативные правовые акты, перечень нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу. Нормативные правовые акты оформляются на бланках и имеют установленный комплекс обязательных реквизитов.

Следует обратить внимание, что наиболее характерные нарушения, допускаемые органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления при подготовке и принятии муниципальных актов заключаются в принятии муниципального акта не соответствующего требованиям федерального законодательства и законодательства субъекта федерации (чаще всего в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, а также в сфере предоставления муниципальных услуг); с превышением пределов компетенции должностного лица местного самоуправления; дублирующего (регулирование в одной и той же области правоотношений) ранее принятый муниципальный акт, с различным изложением норм права. В соответствии с частью 6 статьи 7, частью 3 статьи 46 Федерального закона № 131-ФЗ [8] муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Нормативные правовые акты публикуются (обнародуются) полностью. Доведение до всеобщего сведения является обязательным условием вступления нормативного правового акта в силу. В противном случае нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, применяться не могут и соответственно такие акты не влекут каких-либо правовых последствий, на них нельзя ссылаться при разрешении споров.

В соответствии с частью 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Дополнительного исследования по вышеуказанной тематике требует форма субсидий, предоставляемых юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам, а также требует актуализации определение понятий производителя товаров, работ, услуг.

Список литературы:

1. Проект Постановления РФ «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://regulation.gov.ru/p/99854 (дата обращения 25.05.2020)
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 06.09. 2016 г. № 887 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_204369/92d969e26a4326c5d02fa79b8f9cf4994ee5633b/(дата обращения 25.05.2020)
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 07.05.2017 г. № 541 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_216515/92d969e26a4326c5d02fa79b8f9cf4994ee5633b/(дата обращения 25.05.2020)
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.03.2019 г. № 322 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам и муниципальным правовым актам, устанавливающим порядок предоставления грантов в форме субсидий, в том числе предоставляемых на конкурсной основе» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_321290/ (дата обращения 25.05.2020)
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 25.05.2020 / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/(дата обращения 25.05.2020)
6. Поляков А.В., Тимошина Е.В. Общая теория права: Учебник. СПб. 2005. 472с
7. Методические рекомендации Министерства юстиции РФ от 15.12.2011 № 17/91789-ВЕ/ [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://legalacts.ru/doc/metodicheskie-rekomendatsii-primernyi-perechen-munitsipalnykh-pravovykh-aktov/(дата обращения 25.05.2020)
8. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"/ [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/(дата обращения 25.05.2020)