НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ЯПОНИИ

LEGAL FRAMEWORK OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN JAPAN

Diana Dmitrieva

student of state law and criminal law disciplines department Plekhanov Russian University of Economics,

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена обзору нормативно-правовой базы регулирования государственно-частного партнерства в Японии, исследованию правовых механизмов системы взаимодействия государства и бизнеса. Кроме того, в статье выделены использующиеся в Японии модели ГЧП и представлены их правовые характеристики.

ABSTRACT

The article is devoted to the review of the regulatory framework for the regulation of public-private partnership in Japan and consideration of the legal mechanisms of the system of interaction between the government and business. The article also highlights the PPP models used in Japan and their legal characteristics.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, традиционные соглашения, концессионные соглашения, частные финансовые инициативы, управление рисками ГЧП.

Keywords: public-private partnership, traditional arrangement, concessions, Private Finance Initiatives, distribution of PPPs risks.

ГЧП – это сотрудничество государственного сектора и частных инвесторов, направленное на реализацию социально-экономических проектов в различных областях, осуществляемое посредством привлечения частных ресурсов и разделения рисков между партнерами. Государственно-частное партнёрство является относительно новой для российской практики формой взаимодействия бизнеса и власти и привлечения инвестиций, в связи с чем рассмотрение зарубежного опыта представляется актуальным. Одним из основных элементов ГЧП является правовое обеспечение деятельности коммерческих организаций и государственных органов, которое необходимо для эффективной реализации государственно-частных программ.

Япония является одной из стран, разработавшей комплексный механизм развития и государственной поддержки системы ГЧП и сформировавшей таким образом парадигму устойчивых и взаимовыгодных отношений сотрудничества между бизнесом и государственными органами, что задало вектор эффективного развития национальной экономики. Государственное продвижение ГЧП и привлечение частных инвесторов к реализации социально-экономических проектов – это часть новой экономической стратегии Японии, принятой в 2012 году. В этой связи в Японии сложилась достаточно широкая нормативно-правовая база, обеспечивающая функционирование системы ГЧП. Основной закон, регулирующий государственно-частное партнерство в Японии – принятый в 1999 году Закон о содействии частным финансовым инициативам, который регламентирует отношения между субъектами государственно-частного партнерства, определяет права и обязанности, ответственность сторон в процессе реализации проектов, устанавливает компетенцию уполномоченных органов в части управления ГЧП. Кроме того, Закон определяет сферы, доступные для привлечения частных инвестиций, а именно к ним относятся:  

1. жилье для государственных служащих, правительственные здания и другие объекты государственной собственности;

2. железные дороги, автомобильные дороги, порты, аэропорты, системы водоснабжения, канализации и другие объекты социально-общественной инфраструктуры;

3. объекты социальной инфраструктуры, такие как объекты образования и культуры, больницы, учреждения социального обеспечения;

4. суда, самолеты и другие транспортные средства, а также спутники (включая средства, необходимые для эксплуатации этих транспортных средств);

5. сети теле- и радиосвязи, объекты теплоснабжения, энергетические объекты, объекты по переработке отходов, туристические объекты и исследовательские объекты.

По мере развития государственно-частных проектов в данный Закон вносились поправки, отражающие расширение сфер и способов привлечения частных инвестиций. В 2011 году в Закон были внесены изменения, которые вводили новую форму государственно-частного партнерства, построенную по принципу «пользователь платит» («user pays» projects). Новая модель предусматривает получение частным партнером дохода за счет взимания платы за пользование построенным им объектом социальной инфраструктуры (например, платные дороги). Кроме того, новые поправки разрешили использование концессионных соглашений при реализации проектов ГЧП, которые дают возможность эксплуатации созданного объекта частным партнером на срок, установленный в соглашении. Более того, в 2015 году в Закон была внесена поправка, позволяющая привлекать к работе с частными партнерами экспертов в области ГЧП.

В 2016 году Советом по продвижению частных финансовых инициатив, созданным при Аппарате Кабинета Министров была разработана новая стратегия продвижения проектов ГЧП, в которой основной упор был перенесен на использование правового механизма концессионных соглашений в области строительства и эксплуатации аэропортов, объектов тепло и водоснабжения, образовательных и культурных учреждений, а также социального жилья. Данная мера была направлена на привлечение большего числа частных инвесторов и упрощения процесса реализации государственно-частных проектов. Кроме того, обновленная стратегия ГЧП в Японии предусматривала формирование и развитие институтов государственно-частного партнерства на местном уровне для участия в инфраструктурных проектах префектур и округов.  Данная стратегия установила принцип преференциальности для проектов ГЧП, в соответствии с которым органы власти должны изучить возможные пути использования и привлечения частных партнеров к реализации проектов при планировании строительства и дальнейшей эксплуатации объектов общественной инфраструктуры.

Преимущественно в Японии используется две основные модели государственно-частного партнерства. Первая - это традиционные соглашения, широко использовавшиеся до внесения в Закон поправок в отношении концессий. Большинство проектов реализовывались с помощью механизма BOT (Build, Own, Transfer / строительство — эксплуатация — передача), который включает следующие этапы:

1. частная, обычно специализированная, компания в качестве подрядчика, образованная консорциумом спонсоров проекта, строит объект (как правило, социальной инфраструктуры, такой ​​как правительственные здания и местные общественные объекты);

2. после завершения работ подрядчик передает объект в соответствующий орган и впоследствии эксплуатирует его в течение определенного периода времени;

3. подрядчик получает свои доходы за счет сборов за эксплуатацию объекта, которые соответствующие органы уплачивают в обмен на строительство.

На данный момент наиболее распространенной моделью ГЧП стали концессионные соглашения, которые являются инструментом для привлечения частных инвесторов, позволяющим им самостоятельно устанавливать размер сборов за эксплуатацию объектов пользователями и формировать таким образом свои доходы от проекта. Механизм концессий включает в себя:

1. соответствующий орган, управляющий существующим объектом, предоставляет концессионеру право поддерживать и эксплуатировать объект в течение определенного периода (право концессии);

2. соответствующий орган продолжает владеть объектом, концессионер может определять и собирать плату за пользование;

3. соответствующий орган может взимать с концессионера комиссионные сборы за право концессии. Сборы за концессию уплачиваются авансом или в рассрочку в зависимости от концессионного соглашения.

Помимо Закона о содействии частным финансовым инициативам ГЧП нормативно-правовую базу государственно-частного партнерства в Японии также составляют акты Совета по продвижению частных финансовых инициатив, который выпустил несколько методических указаний, регламентирующих практические аспекты реализации государственно-частных проектов:

- Руководство по соотношению цены и качества (VFM);

- Руководство по заключению договоров;

- Руководство по распределению рисков;

- Руководство по процессу закупок;

- Руководство по мониторингу;

- Руководство по образованию концессий.

Кроме того, Совет разработал в качестве типовых проектных соглашений стандартизированные формы традиционных соглашений ВОТ, которые размещены в общем доступе на веб-сайте.

Использование данных руководств и типовых форм носит рекомендательный характер, но тем не менее они существенно влияют на практику применения ГЧП и являются эффективным механизмом нормативно-правового регулирования данной сферы в Японии. Органы власти префектур и округов также разрабатывают собственные методические документы для применения в конкретных областях для развития государственно-частных отношений на местном уровне.

Привлечение частных партнеров и заключение с ними соглашений о реализации проекта в рамках ГЧП проходит на конкурсной основе. Данный процесс регламентируется Руководством по процессу закупок, который обеспечивает прозрачность, справедливость и конкурентоспособность отбора инвесторов.

Во-первых, соответствующий орган разрабатывает политику реализации, которая описывает проект и процесс торгов. В результате введения в действие поправок в Закон о содействии частным финансовым инициативам, в Японии также была имплементирована система «unsolicited proposal» (незапрошенных предложений), которая позволяет частным инвесторам самостоятельно предлагать проект для партнерства с государством.

Во-вторых, ответственный орган проводит анализ финансирования проектов через систему государственных закупок и финансирования проекта в рамках государственно-частного партнерства, анализ рисков и социально-экономической эффективности.

В-третьих, проводится тендерный процесс, в результате которого определяется победитель тендера — участник, подавший предложение, соответствующее требованиям документации, в котором предложены наилучшие условия. При определении победителя торгов соответствующий орган принимает во внимание не только цену предложения, но и другие факторы, такие как состав участников консорциума, содержание и осуществимость бизнес-планов и обеспечительных мер. Орган, инициировавший проект, обычно учреждает отборочный комитет, состоящий из экспертов, обладающих специальными знаниями и опытом в соответствующих областях, и оценивает предложения о проведении торгов в консультации с этим комитетом.

В-четвертых, после определения победителя, соответствующий орган и выбранный спонсор заключают типовое соглашение, в котором содержатся обязательства спонсора в отношении подготовки к проекту. После этого подрядчик или концессионер и соответствующий орган оформляют проектное соглашение (или концессионное соглашение), основной документ, содержащий их права и обязанности в отношении проекта.

В части распределения рисков в процессе реализации ГЧП-проектов японская система имеет значительные недостатки. Как правило, у государства отсутствуют гарантии по платежным обязательствам соответствующего органа перед подрядчиком или концессионером. В нескольких руководящих принципах разъясняется, что надлежащее распределение рисков должно осуществляться на основе принципа, согласно которому сторона, находящаяся в наилучшем положении для управления риском, несет этот риск. Обычно данной стороной является частный партнер. Тем не менее, для более интенсивного роста ГЧП создаются механизмы распределения рисков, защищающие частных инвесторов:

- органы власти обязаны компенсировать частному партнеру увеличение расходов в связи с изменениями конкретных нормативных актов, применяемых к проектам ГЧП;

- финансовые последствия наступления форс-мажорного события обычно покрываются за счет страхования объекта соглашения частным партнером;

- при заключении концессионных соглашений публичный партнер в некоторых случаях несет расходы на ремонт объектов, которым причинен физический ущерб в связи с наступлением форс-мажорных событий.

Таким образом, японский опыт государственно-частного партнерства представляется крайне актуальным. Японское правительство активно развивает данную сферу сотрудничества государства и бизнеса, устраняя сохраняющиеся нормативные препятствия и стимулируя правительственные учреждения и местные органы власти к улучшению инвестиционных условий для частных партнеров. Несомненным достоинством японской практики регулирования ГЧП, которое необходимо использовать, является его широкая нормативно-правовая база. Наличие как специального закона, так и значительного числа законодательных актов, регулирующих отдельные аспекты партнерства, в сочетании с неформальными методами регулирования, придает юридической базе государственно-частного партнерства в Японии дополнительную прочность. Одним из важных институциональных факторов, способствующих успешному становлению государственно-частного партнерства в Японии, является существующая в стране парадигма отношений сотрудничества между государством и бизнесом, формирующая климат взаимного понимания и доверия, культуру взаимодействия государственного и частного сектора.

Список литературы:

1. Варнавский В.Т. Концессии в транспортной инфраструктуре: теория, практика, перспективы. – М.: ИМЭМО РАН, 2002. – 147 с. 
2. Варнавский В.Т. Партнерство государства и частого сектора. Формы, проекты, риски. – М.: Наука, 2005. – 315 с. 
3. Иванова А.О. О некоторых новых формах государственно-частного партнерства в Японии // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2009. –  № 3. –  С. 178-188.
4. Матявина М.В. Государственно-частное партнерство: зарубежный опыт и возможности его использования в России: Автореф. дис. канд. эк. наук. – М., 2008. – 24 с.
5. Act on Reform of Public Services by Introduction of Competitive Bidding. Act № 51 of 2006. // Japanese Law Translation (государственный сайт нормативных правовых актов Японии на английском языке) [Электронный ресурс]. – URL: http://law.e-gov.go.jp (дата обращения: 25.10.2019).
6. Act on the Promotion of Private Finance Initiatives [Электронный ресурс]. – URL: https://www8.cao.go.jp/pfi/en/pdf/english_pfi.pdf (дата обращения: 25.10.2019).
7. General Guidance Concerning the Reform of the Future Fiscal Operation and Socio-Economic Structure 2001 (in Japanese) [Электронный ресурс]. –http://www.kantei.go.jp/jp/kakugikettei/2001/honebuto/0626keizaizaisei-ho.html (дата обращения: 25.10.2019).
8. Torsten K. The Japanese private finance initiative and its application in the municipal solid waste management sector International Journal of Project Management. – 2006. – 24(7). – pp. 614-621.