К ВОПРОСУ О КАЧЕСТВЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ

ON THE ISSUE OF THE QUALITY OF LEGAL ACTS

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В настоящее время общество и государственная власть предъяв­ляют требования к нормативным актам, устанавливающим законные нормы и требования. Положению правотворческого органа уделяется особое внимание как на уровне государства в целом, так и в отдельных субъектах федерации и местном самоуправлении. В условиях законо­творческого процесса и переданных центром полномочий, нормотвор­ческие органы обеспечивают нормативно-правовое регулирование на соответствующей территории. В статье рассматриваются динамично меняющиеся ценностные установки общества в условиях изменений социально-экономических отношений, и значение качества нормативно-правовых актов при установлении правопорядка государства.

ABSTRACT

At present, the society and the state authorities impose requirements to regulations that establish legal norms and requirements. The position of the law-making body is given special attention both at the level of the state as a whole, and in individual subjects of the Federation and local self-government. In the context of the law-making process and the powers transferred by the center, the law-making bodies ensure legal regulation in the relevant territory. The article discusses the dynamically changing values of society in the context of changes in socio-economic relations, and the importance of the quality of legal acts in establishing the rule of law of the state.

Ключевые слова: правотворчество, государство, субъект право­творческой инициативы, нормативно-правовой акт.

Keywords: law-making, the state, the subject of the law-making initiative, the legal act.

Исторически правотворчество осуществляется различными субъектами: социальными группами, общественными объединениями, государством, его органами и должностными лицами. С развитием и укреплением государственности, деятельность по созда­нию правовых норм все более концентрируется в руках соответствующих государ­ственных органов и должностных лиц. Среди актуальных проблем юридической науки одно из важнейших мест принадлежит совершен­ствованию правотворческой деятельности и роли в правотворчестве гражданского общества, представи­тельных и исполнительных органов власти.

Процесс правотворчества является одним из важных направ­лений деятельности в любом государстве, связанный с созданием или изменением существующих правовых систем. По результатам правотворческой работы судят о государстве в целом, степени его цивилизованности, а также развитии его отдельных институтов. Задачи отдельных институтов в системе государства, в основном, концентрируются в основных законах, которые обсуждаются и утверждаются особым способом.

Благополучие населения находится в прямой зависимости от качества действующих законов, а соот­ветственно от правотворческой деятельности. Правотворчество имеет огромное значение для функциони­рования государства, взаимо­действие законодательной, исполнительной и судебной власти может быть источником как конфликтов, так сбаланси­рованного и позитивного развития. Учитывая, что Россия представляет федеративное государство, особое внимание следует уделять этому процессу в отдельных субъектах федерации.

Законотворчество — сложный и неоднородный процесс, вклю­чаю­щий особенные элементы. Конституция РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76 предоставляет субъек­там федерации право вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов, осуществлять соб­ственное пра­вовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов [1].

Особенности правотворчества субъектов федерации заключаются в расширении полномочий в этой сфере – регионы получили право принимать законы как акты высшей юриди­ческой силы на отдельной административной территории. Законо­датель указывает, что «субъект федерации вправе» принимать отдельные законы. Однако расширение правоспособности субъектов федерации в правотворчестве воспринима­ется не однозначно, приводит к особому толкованиям конституционных прав, в том числе ограничению прав либо привилегии прав граждан на отдельной территории. Автор полагает, что в нормотворчестве субъектов федерации излишне право на определение концептуальных норм и понятий, принадлежащих отраслевому законодательству, распро­страняющихся на всей территории государства.

Определенное место в правотворчестве занимают соглашения и договоры между субъектами федерации и центром или отдельными органами исполнительной власти, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах. Например, при реализации национальных проектов, на начальной стадии правового регулирования, преобладают императивные нормы, которыми определяются основные направления развития той или иной отрасли. Вместе с тем, при распределении средств на строительство объектов социально-экономического развития, регионы используют конкурсные процедуры и договорные отношения. В этом плане несколько в другом аспекте следует рассматривать применение норм гражданского и адми­нистративного законодательства, в частности соотношения понятий «соглашение» и «договор». Соглашение, по мнению автора, является «преддоговором» или договором о намерениях, определяющим потребность муниципалитета в строительстве того либо иного объекта инфраструктуры, а договор заказчика и подрядчика – правовыми основа­ниями для обеспечения органами исполнительной власти субъекта федерации создания того либо другого объекта, иное представляется в оказании определенных услуг. Строительство отдельного социально-культурного объекта должно быть соразмерно потребности местного сообщества, спрогнозировано и рассчитано минимум на десятилетие вперед с учетом эксплуатационных расходов на содержание. В этом плане потребуется в гражданском праве определиться с понятием «эффективность», применив отсылку к нормам градостроительного и земельного кодексов.

Следует отметить, что правотворчество субъектов федерации отличает значительная самобытность, отражающая специфику и статус того или иного региона (например, в отдельных из них принимаются кодифицированные акты, особую роль играют территориальные, нацио­нальные и иные особенности, в том числе связанные с укрупнением субъектов федерации или созданием межрегиональных территориальных формирований - агломераций). Субъекты федерации учитывают местные, природные и национальные особенности, путем развития регионального законодательства, в том числе влияют на нормотворчество органов местного самоуправления.

Нормативные акты принимаются органами субъектов федерации в различное время и по разному поводу, влияют на природу действую­щих федеральных законов и подзаконных актов, которые могут между собой находиться в противоречии, тем самым ускоряя или замедляя процесс социально-экономического развития отдельного региона [5, с. 60].

С.В. Синюков отмечает, что правотворческий механизм – цент­ральный институт процесса правообразования в современных обществах. Механизм правотворчества следует определить как научно-практическую категорию, которая отражает комплексное, системное видение инсти­тутов правообразования (частично правореализации) и включает в себя социально-правовые инструменты и средства, нацеленные на форми­ро­вание правовой нормативной системы регулирования общественных отношений [2, с. 114].

Нормативные акты создаются в определенном, установленном законом порядке, этому предшествует значительная подготовительная работа, которая, как правило, определяется регламентами. Правотвор­чество представляет собой важнейшую деятельность государства, имеющее своей непосред­ственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. Повышение качества правовых решений, снижение до минимального числа неэффективных либо отмена не действующих нормативных актов - в этом состоит постоянная задача законодателя.

А. Автономов отмечает, что основным импульсом к созданию закона или иного нормативно-правового акта служит общественно-значимая проблема, острая социальная ситуация, нерешенный вопрос, имеющий значение для большого числа людей, для государства в целом [3, с. 7-8]. Правотворчество призвано отражать назревшие потреб­ности общественного развития, его объективные закономерности, основанные на разработках, требующих нормативно-правового регули­рования. Научность в правотворчестве возрастает, когда перспективы развития рыночных, нацио­нальных государственных, социально-бытовых отношений определены, но отсутствуют правовые механизмы.

Следует подчеркнуть, что рассмотрение предложений в проекты, в зависимости от установившейся между субъектами правотворчества правовой субординации, носит либо обязательный, либо рекоменда­тельный характер. Представление проекта федерального закона в качестве реализации права законодательной инициативы отдельным субъектом, вовсе не означает, что многие другие, в том числе и не обладающие таким правом и не уполномоченные органы, представители гражданского общества или отдельные граждане, должны вносить в сформированный проект свои предложения и замечания, тем самым умоляя интересы представлявшего инициатора проекта. При обсуждении возникают регламентные вопросы, когда из лучших побуждений, в авторский проект вносятся отдельные предложения и правки другими субъектами, что существенно меняет содержание положений закона или может повлиять на законодательство в целом. Например, в связи с обсуждением поправок к Конституции РФ, отдельные представители гражданского общества выступили с предложениями о дополнении преамбулы конституции. Хотя преамбула основного закона носит философско-правовой характер и является рамочной, тем не менее, уточнение о том, что «семья – это союз мужчины и женщины», вызы­вает опасения о существенном реформировании семейного кодекса, ущемлении неполных семей, лишением отдельных социальных льгот и преференций воспитания детей в таких семьях. С другой стороны, были внесены предложения морально-этического плана, которые по своему регулированию не могут быть обеспечены правовыми нормами, например, предложение о включении в преамбулу определение «Бога».

Регламенты правотворчества различных органов, регулирующих процесс подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу правовых актов точно определяют стадии движения проекта акта, виды совершаемых с ним необходимых действий, конкретные субъекты, принимающие участие на каждой стадии, их права и обязанности и процедурный порядок взаимоотношений между ними. Определение темы, структуры, объема и содержания будущего правового акта позволяет избежать ненужного смешения в повседневной практике различных видов актов.

На региональном и местном уровне наблюдается непосред­ственное правотворчество, которое отличается тем, что проводится по инициативе групп граждан, части населения, а единство воли участников референдума является исключительным и прямым правообразующим источником закона, в частности итоги референдума являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой. В настоящее время осуществляется подготовка к референдуму о президентских поправках к Конституции РФ, следовательно, представляется необходимым отграничить поправки от предложений о новой редакции основного закона, а также голосование провести единым пакетом поправок, что имеет свою логику.

Вместе с тем, ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» право законодательной инициативы в субъекте федерации определенное законодателем, предоставлены отдельные полномочия по внесению изменений в законодательство региона более широкому кругу субъектов, имеющих право участия в нормотворческом процессе [4]. На уровне местного самоуправления процесс правотворчества приобретает еще более широкое толкование, уставы муниципальных образований предоставляют право законодатель­ной инициативы не только отдельным субъектам муниципального уровня, но и непосредственно гражданам, которые могут инициативной группой предлагать изменить местные решения либо устав муниципального обра­зования. Таким образом, правотворческий процесс субъектов федерации и местного самоуправления, в целом похожий на правотворческий процесс федерального уровня, имеет ряд черт, существенно отличающих его от последнего, обеспечивающий непосредственное участие граж­данского общества в нормотворчестве.

Рассматривая особенности современного российского права С.С. Алексеев отмечает, что существует «своего рода «континентальная» противоречивость, выражающаяся в том, что внешне европеизированные формы, наличествующие в немалом числе законодательных документов и процессуальных процедур, находятся в резком несогласии с азиатско-державной ориентацией содержания, проявляющейся в доминировании силовых методов» [6, с. 271]. Это позволяет С.С. Алексееву сделать вывод о наличие двух тенденций, характерных для современного российского права, - «тенденция утверждения демократическо–гуманистических начал и тенденция силового господства, осуществляемого соответствующими юридическими средствами и механизмами» [6]. Будущее российского права, указывал С.С. Алексеев, зависит от того «какая из этих тенденций станет доминирующей, возобладает в правовой политике, законодательстве, юридической практике, правовом просвещении» [6].

В тоже время, нарушение в пользу общественной опеки, подавляющей личность, грозит деспотизмом. «Задача права, - отмечает В.С. Соловьёв, - вовсе не в том, чтобы лежащий во зле мир обратился в Царство Божие, а только в том, чтобы он – до времени не превратился в ад» [7, с. 101]. Общее благо может только ограничить личную свободу, но не упразднить её.

Для обоснования теоретических основ оценки правовых актов, следует обратиться к исследованиям А.В. Полякова, в которых он отмечает, что процедурой, подтверждающей справедливость правомочия как организующего начала правовой коммуникации, является социаль­ная легитимация [8, с. 98]. Поляков различает легитимацию формальную, через соответствующую процедуру принятия закона, и неформальную основанную на соответствии закона внутренним, скрытым условиям ком­муникации, «указывающим на её ценностную составляющую» [9, с. 102]. В данном случае отмечаются существенные пробелы в законодательстве о проведении референдумов, порядка голосования и подведения итогов.

А.В. Поляков, связывает разные аспекты бытия права как много­мерного феномена. «Право, - указывает А.В. Поляков, - в рамках ком­муникативного подхода представляет собой интегральную целостность, включающую материальное (знаковые системы нормативных правовых текстов) и идеальные (интерпретация и легитимация правовых текстов, осознание субъективных прав и обязанностей); должное (нормативная составляющая легитимированных правовых текстов) и сущее (реали­зация прав и обязанностей в правоотношениях); субъективное (права и обязанности) и объективное (правовые нормы, правовые тексты, правовые институты); рациональное (логическая структура нормы) и иррациональное (её ценностное восприятие); виртуальное (право с позиций внешнего наблюдателя) и актуальное (право с позиции участника правовых отношений); эксплицитное (техническая сторона правовой коммуникации) и имплицитное (ценностные начала правовой коммуникации, следующие из её природы)» [10,с. 27-28].

В этих условиях, когда невозможно дать однозначную оценку слож­ным социальным явлениям или процессам, изменения и дополнения основного закона служат определенным стабилизатором социально-экономической обстановки в государстве и обществе, без изменения основ государственного строя.

«Неопределённость в юриспруденции, - отмечает Честнов, - ставит под сомнение её краеугольный камень – принцип верховенства права, в частности, его важнейшее положение стабильности и непротиво­речивости правовой системы» [11, с. 31]. «Коммуникативные концепции, полагает В.В. Лапаева, вводят нашу теорию права, а через неё – и общественное сознание в контекст европейского политико–правового дискурса, знакомит с его концептуальным языком и таким образом способствует формированию методологии поиска тех срединных жизнен­ных смыслов, без которых невозможно преодолеть раскол российского общественного сознания» [12, с. 87].

Интересной, с точки зрения анализируемой проблемы, представля­ется точка зрения В.С. Нерсесянца, согласно которой «в абстракциях права за внешней условностью речь идёт о самом главном и сущест­венном в жизни индивида и всего социума – о свободе, справедливости, равенстве, что правовые условности – это на самом деле абсолютно необ­ходимые условия достойной человека жизни всех и каждого» [13, с. 42]. В.С. Нерсесянц разъясняет: «На самом деле свобода приходит в мир и утверждается в нём в невидимом, но прочном одеянии права. Какой–либо другой формы бытия и выражения свободы в общественной жизни людей, кроме правовой, человечество до сих пор не изобрело» [13, с. 24] Право, - подчёркивает В.С. Нерсесянц, - «не просто всеобщий масштаб и равная мера, а всеобщий масштаб и равная мера именно и прежде всего свободы индивида» [13, с. 27]. Об этом убедительно свидетельствует «практический и духовный опыт развития свободы, права, равенства и справедливости» [13, с. 25].

Интерес к вопросам права, справедливости, свободы во многом обусловлен сложными проблемами периода переживаемого Россией. Правовое содержание меры справедливости может быть выражено в виде прав и обязанностей субъектов общественных отношений. В Российской Федерации оно получает реализацию, прежде всего, в конституционном принципе равенства всех граждан перед законом и судом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, а также других обстоятельств (ст. 19 Конституции РФ [1]). Вместе с тем, помимо Конституции России требуются правовые акты, дающие разъяснения мировоззренческих ориентиров и смыслов российского государства. Российская правовая реальность, констатирует В.В. Лапаева, «архаична, нерациональна и запутана» [12, с. 83]. В совре­менном мире, процессы, происходящие в праве, требуют не частных определений, а требуют расширение горизонтов правопонимания. Главным признаком кризиса современного юридико–позитивистского правопонимания «является ценностное истощение нынешних правовых систем мира, их неспособности утверждать добро, справедливость, благо людей, а часто и демонстративное нежелание заниматься этим» [14, с. 38].

Право как культурный феномен - часть общечеловеческой культуры. Право – не культурный плод на диком дереве, а плод окультуренного дерева. «Поэтому людям и народам, возжелавшим вкусить такой редкий плод, - полагает В.С. Нерсесянц, - надо в трудах и муках, упорно и настойчиво, осознанно и терпеливо возделывать в себе, для себя и у себя свой сад правовой культуры, растить своё дерево свободы» [13, с. 43].

В.Д. Зорькин поддерживает предложение о необходимости раз­вёртывания для России масштабной правовой реформы [16, с. 227]. С позиций конкретно исторических условий России, он рассматривает модернизацию как движущую силу всех общественных перемен, в основе которой должны находиться вопросы модернизации права, создания «права модерн» [15, с. 16]. «Ядро общества модерна это «почитание права» [15, с. 22]. Россия должна взять правовой барьер, установить верховенство права, в противном случае невозможно «прекратить слишком опасное движение по спирали произвола» [15, с. 8].

Список литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (Дата обращения 19.02.2020).
2. Синюков С.В. О понятии правотворчества // Известия Саратовского университета. Серия Экономика. Управление. Право. Том II. Саратов, 2011. - С. 114.
3. Автономов А. Актуальные проблемы законодательного процесса в Российской Федерации // Проблемы парламентского права России: Сб. - М., 2013. - С. 7-8.
4. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Российская газета. - 1999. - № 206. - 19 октября.
5. Андреева Л.А., Китаев А.В. Правотворчество в субъекте федерации: проблемы и перспективы // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. XX междунар. науч.-практ. конф. № 3(19). – Новосибирск: СибАК, 2019. – С. 59-64.
6. Алексеев С.С. Философия права. История и современность. Проблемы. Тенденции. Перспективы. М., Норма. 1997. С. 271.
7. Соловьёв В.С. Оправдание добра. Нравственная философия. // Собр. Соч.: В 2 Т. М.,1988. Т. 2. С. 24.
8. Поляков А.В. Коммуникативно–феноменологическая концепция права. // Неклассическая философия права: вопросы и ответы. Харьков, 2013. С. 98.
9. Андреева Л.А., Трухина И.Н. Справедливость и право – нормативно-ценностные регуляторы социума.// Вопросы современной юриспруденции / Сб.ст. по материалам LX1X междунар.научн.-практ.конф. № 1 (63). Новосибирск: Изд.АНС «СибАК», 2017. С.59-71.
10. Поляков А.В. Коммуникативный подход к праву как вариант постклас­сического правопонимания. // Классическая и постклассическая методология развития юридической науки на современном этапе. Сб. науч. тр. (редколлл..: А.Л. Савенок (отв. ред.) и др. Минск 2012. С. 27‑28.
11. Честнов И.Л. Концепт справедливости в постклассическом право­понимании. // Правоведение. 2013 № 2. С. 46.
12. Лапаева В.В. Коммуникативные концепции права в контексте актуальных задач российской правовой теории и практики. (С позиций либертарного правопонимания). Вестник вузов. 2014 № 6. С. 87.
13. Нерсесянц В.С. Философия права. Учебник для вузов. М., ИНФРА. Норма. 1997. С. 553.
14. Тихонравов Ю.В. Основы философии права. Учебное пособие. М., «ВЕСТНИК» 1997. С. 15.
15. Зорькин В.Д. Право в условиях глобальных перемен . М.: Норма. 2013. С 16.
16. Зорькин В.Д. Тезисы о правовой реформе в России. // Россия и Конституция ХХ1 веке. М., 2007. С. 227.