КОРРУПЦИОННЫЕ ФАКТОРЫ В ПРОЕКТЕ ЗАКОНА О ПРОФИЛАКТИКЕ СЕМЕЙНО-БЫТОВОМ НАСИЛИИ

THE CORRUPTION FACTORS IN THE DRAFT LAW ON PREVENTION OF DOMESTIC VIOLENCE

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO,"Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы о профилактике семейно-бытового насилия, дискуссионным представляется вопрос о необходимости и достаточности норм проекта закона о профилактике семейно-бытового насилия, в том числе коррупционной составляющей проекта. Уровень терпимости общества к семейно-бытовому насилию зависит от степени коррумпированности государственных структур, регламентации их прав и обязанностей, ответственности в процессе урегулирования конфликтов. Автор отмечает, что в связи с этим повышаются требования к изложению текста проекта закона, наличия коррупциогенных факторов и путей их устранения.

ABSTRACT

The article deals with issues of prevention of family and domestic violence. the issue of necessity and sufficiency of the draft law on prevention of family and domestic violence, including the corruption component of the project, is debatable. The level of tolerance of society to family and domestic violence depends on the degree of corruption of state structures, regulation of their rights and responsibilities, and responsibility in the process of conflict resolution. The author notes that in this regard, the requirements for the presentation of the text of the draft law, the presence of corruption-related factors and ways to eliminate them are increased.

Ключевые слова: семейно-бытовое насилие, коррупция, закон, коррупциогенные факторы.

Keywords: family and domestic violence, corruption, law, corruption-related factors.

Механизм проведения антикоррупционной экспертизы норматив­ных правовых актов и проектов нормативно-правовых актов содержится в Правилах и Методике проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 [1] и применима к Проекту федерального закона «О профилактике семейно-бытового насилия в Российской Федера­ции» [2].

1. Данный проект имеет нормативные коллизии. Законопроект не содержит норм поправок к Гражданскому процессуальному кодексу РФ (далее – ГПК РФ), которыми планируется регулировать порядок выдачи судебных предписаний. Однако, санкции законопроекта близки к уголовно-правовым нормам, не могут применяться в рамках граж­данского процесса, рассчитанного на решение споров из гражданских правоотношений. Таким образом, законопроект исключает дела уголовно-правовой отрасли с переводом в сферу гражданского судо­производства, отменяя ключевые защитные презумпции и принципы процесса, что, возможно, приведет к нарушению вышеуказанных прав граждан.

2. В законопроекте очевидна попытка превратить дела о семейно-бытовом насилии в отдельную особую сферу правового регулирования, в частности принятие проекта нормативно-правового акта за пределами полномочий. Например, слова о «наличии возможности» проживать в другом месте могут толковаться настолько расширительно, насколько это угодно, а с учетом запрета на общение с членами семьи, пред­ставляются никак иначе не исполнить кроме как путем выселения. Уклонение от исполнения предписания грозит арестом, так что граждане будут выселяться из собственных жилых помещений. Фактически это приведет к накоплению проблем в обществе, к невозможности освещать конкретные дела, в которых семьи столкнутся с решением вопросов по усмотрению при «профилактике семейно-бытового насилия», что будет провоцировать массовое беззаконие и злоупотребление правом в данной сфере.

3. В целях расширения практики использования негосударственных организаций в качестве поставщиков социальных услуг за счет бюджет­ных ассигнований, Проект федерального закона предполагает внесение изменений в жилищное законодательство в части расширения перечня жилых помещений, имеющих статус специализированного жилищного фонда и включения в их состав жилых помещений для предоставления социальных услуг в стационарной форме, находящихся в собственности негосударственных организаций или индивидуальных предпринимателей и входящих в систему социального обслуживания граждан, с отнесением к специализированному жилищному фонду [2].

Следует отметить, что правовой статус негосударственных орга­низаций и индивидуальных предпринимателей имеют существенные различия, как в сравнении между собой, так и отличий правового статуса государственного и муниципального специального жилищного фонда, принадлежащего им. Учитывая, что в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [5] социальные услуги предоставляются гражданину на основании договора о предоставлении социальных услуг, заключаемого между поставщиком социальных услуг и гражданином или его законным представителем, в течение суток с даты представления индивидуальной программы поставщику социальных услуг, то гражданину или получателю социальных услуг может быть отказано, в том числе временно, в предоставлении социаль­ных услуг в стационарной форме в связи с наличием медицинских противопоказаний, перечень которых утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выра­ботке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения. Такой отказ возможен только при наличии соответствующего заключения уполномоченной меди­цинской организации. [2] Негосударственные организации социального обслуживания или индивидуальные предприниматели должны отказать в предоставлении услуг или их предоставить, но не за счет бюджетных средств. Таким образом, выделив категории негосударственных органи­заций и индивидуальных предпринимателей, законодатель создает условия, при соблюдении которых невозможно выполнение конкурсных процедур, так как только орган федеральной исполнительной власти осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию.

4. Проектируемые в статье 2 Проекта федерального закона основные понятия не могут быть однозначно истолкованы [2].

5. В Проекте федерального закона имеются многочисленные коррупциогенные факторы, имеющие юридико-лингвистическую неопре­деленность: в ст.5 ч.3 проекта - иные федеральные органы государ­ственной власти в пределах их компетенции, иные полномочия в сфере профилактики семейно-бытового насилия, предусмотренные законо­дательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Определение компетенции по формуле «в праве»: в пределах своей компетенции вправе участвовать. «В праве» - ст.14 п.1 проекта могут создаваться организации специализированного социального обслуживания [2]. Ст. 14 п. 2 пп. 1 законопроекта «осуществляют свою деятельность в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации» [2]; ст. 16 законо­проекта – в сфере профилактики семейно-бытового насилия обществен­ные объединения и иные некоммерческие организации вправе» [2]; ст. 17 п. 3 законопроекта - сведения, поступившие из федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, от должностных и других лиц [2]; ст. 17 п. 2 законо­проекта – незамедлительно [2]; ст. 18 п. 3 законопроекта – профилакти­ческое воздействие [2].

6. Декларативные положения и повторы: в ст. 2 законопроекта дано определение профилактики семейно-бытового насилия, а не определение семейно-бытового насилия, «осуществление комплекса правовых, эконо­мических, социальных, медицинских, психологических, педагогических мер субъектами профилактики семейно-бытового насилия, направленных на защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина» [2]. Повторы пп. 7 и 8 ст. 5 проекта «органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы управления социальной защиты населения субъектов Российской Федерации; (эти же органы, тем более понятие второе уже относится к субъектам федерации) [2].

7. Расширительное толкование – п. 10 ст. 5 проекта «другие органи­зации специализированного социального обслуживания», п. 11 проекта - медицинские организации – не определены какие; п. 12 проекта - общественные объединения и иные некоммерческие организации. Неопределенность и расширительное толкование «и другими федераль­ными законами» [2].

8. Множество отсылочных бланкетных норм, и отсылок к тексту целого федерального закона, без указания норм, например, ст. 6 п. 1 «с Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ "О полиции"»; ст. 8 «Полномочия органов прокуратуры Российской Федерации в сфере профилактики семейно-бытового насилия», ст. 9 «Полномочия Уполно­моченного по правам человека в Российской Федерации в осуществлении мер профилактики семейно-бытового насилия», то же в ст.ст. 11-12 законопроекта [2].

9. Административные процедуры урегулированы неполно: в ст. 6 п. 2 пп. 1 законопроекта, профилактический учет и профилактический контроль, в организации по оказанию социальной помощи или меди­цинские организации по заявлению указанных лиц (в ст. 6 п.2 пп. 3 законопроекта) [2] не указан порядок.

10. В ст. 20 п. 3 законопроекта «Профилактическая беседа» указано «Содержание, продолжительность, порядок и условия проведения профи­лактической беседы, форма акта профилактической беседы, перечни категорий должностных лиц, уполномоченных проводить профилакти­ческую беседу, определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Приказом МВД РФ от 29.03.2019 N 205 [7] полномочия по урегулированию семейно-бытовых конфликтов возло­жены на участковых инспекторов полиции. Вместе с тем, в ст. 23 законо­проекта определен порядок привлечения общественных объединения и некоммерческие организации, осуществляющих деятельность в сфере профилактики семейно-бытового насилия, благотворительные и рели­гиозные организации, а также индивидуальных предпринимателей [2].

11. Не в полном объеме разграничены полномочия (­цедур, которые не урегулированы действующим законодательством: ст. 7 п. 5 проекта «осуществляют иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами полномочия в области профилактики семейно-бытового насилия»; в ином жилом поода­тельством Российской Федерации [2].

12. Не указывает проект федерального закона порядок рассмотрения заявления и установления защитного предписания (в соответствии с ГПК РФ), а если это заявление должностного лица – в порядке КАС РФ. Это не соответствует понятиям, указанным в ст. 25 п. 6 проекта феде­рального закона «Неисполнение судебного защитного предписания нарушителем влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации» [2] и ст. 2 проекта федерального закона – «не содержащее признаки административного правонарушения или уголовного преступления» [2], а также по одним и тем же основаниям применение норм различных судебно- процессуальных систем.

13. Такое качество нормативного акта (его изложение) приведет к декларативности, отсутствию регламентов и мер, применяемых в ситуа­ции семейно-бытового насилия, что послужит обратным последствиям и неэффективности работы органов и лиц, уполномоченных применять меры ответственности и исполнять закон.

Проект закона должен учитывать действующее законодательство и определится с нормами, которые будут внесены в другие федеральные законы (порядка 10-12 федеральных законов), возможно, не следует предоставлять право регулирования отдельных отношений субъектам федерации, учитывая конституционность статуса человека (гражданина), детей и семьи.

14. Согласно ст.19 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Феде­рации» определены социальные услуги, предоставляемые их получателям в форме социального обслуживания на дому, или в полустационарной или в стационарной форме [2].

Проект требует существенной доработки, то есть новой редакции, а также требуется указать перечень изменений и дополнений в дей­ствующее законодательство, в том числе: ст. 24 п. 3 проекта «Защитным предписанием нарушителю может быть запрещено: совершать семейно-бытовое насилие».

Требует разъяснений указание закона о порядке рассмотрения заявления и установления защитного предписания (в соответствии с ГПК РФ), а если это заявление должностного лица – в порядке КАС РФ. Это не соотносится с понятием указанным в ст. 25 п. 6 проекта - «Неисполнение судебного защитного предписания нарушителем влечет ответственность, установленную законодательством Российской Феде­рации» и ст. 2 проекта – «не содержащее признаки административного правонарушения или уголовного преступления», по одним и тем же основаниям.

15. Федеральный закон № 442-ФЗ о возможности оказания социаль­ных услуг распространяет действие на граждан Российской Федерации, на иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, беженцев, а также на юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы и индивиду­альных предпринимателей, осуществляющих социальное обслуживание граждан.[2] Автор полагает, что выборочное регулирование категории индивидуальных предпринимателей и негосударственных организаций (НКО), создает неопределенность для других категорий субъектов, участвующих в социальном обслуживании граждан в Российской Федерации, а также наделяет органы государственной власти субъектов федерации широтой дискреционных полномочий, чрезмерной свободой подзаконного нормотворчества, а также способствует принятию нормативно-правовых актов субъектов федерации за пределами компетенции.

16. Проект федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации» потребует значительной работы по реформированию, в первую очередь, законодательства об основах социального обслуживания граждан, а затем подготовки пакета законов, обеспечивающих регламентацию прав и обязанностей получа­телей и поставщиков социальных услуг, а также их оплату. Законопроект создает для НКО, которые могут зарабатывать на специализированных психологических программах, интерес в выявлении как можно большего числа лиц, совершивших семейно-бытовое насилие. Поэтому система будет побуждать НКО к сотрудничеству с организациями социального обслуживания в целях оказания им «помощи». Не случайно согласно ч. 4 ст. 23 Федерального закона «Организации специализированного социального обслуживания в субъектах Российской Федерации» при предоставлении услуг по психологическому сопровождению наруши­телей могут привлекать общественные объединения и некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в сфере профилактики семейно-бытового насилия, благотворительные и религиозные организа­ции, а также индивидуальных предпринимателей» [5].

При этом в законе нет никаких ограничений по кругу НКО, которые могут участвовать в профилактике семейно-бытового насилия. Однако указанные формы воздействия, за исключением специализи­рованных психологических программ и защитных предписаний, были введены ранее в качестве мер профилактики Федеральным законом РФ № 182-ФЗ от 23 июня 2016 г. «Об основах системы профилактики правонарушений в РФ» [6]. Таким образом, новыми являются только формы профилактики как защитное предписание и специализированные психологические программы «перевоспитания» нарушителей; они и являются истинной целью принятия закона.

17. Законопроект не требует никаких доказательств, не устанавли­вает никакой процедуры выдачи предписания. При этом предписание ведет к следующим последствиям: «Защитным предписанием наруши­телю может быть запрещено: 1) совершать семейно-бытовое насилие; 2) вступать в контакты, общаться с лицом (лицами), подвергшимся (подвергшимися) семейно-бытовому насилию, в том числе по телефону, с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"; 3) предпринимать попытки выяснять место пребывания лица (лиц), подвергшегося (подвергшихся) семейно-бытовому насилию, если это лицо (лица) находится (находятся) в месте, неизвестном нарушителю» (ч. 3 ст. 18 Проекта федерального закона [2]). Пункт 2 проекта предполагает выселение из жилья, поскольку иного способа его практической реализации нет. В этих действиях усматривается злоупотребление правом. В случае с «семейно-бытовым насилием» по законопроекту преимущества процессуального положения имеет только обвиняющая сторона. Никакой состязательности при принятии решения о выдаче защитного предписания не предусматривается.

18. Сторонники законопроекта указывают на проблему уклонения правоохранительных органов от возбуждения уголовных дел, поскольку, например, побои по ст. 116.1 УК РФ отнесены к делам частного обвинения. Однако по делам частного и частно-публичного обвинения (побои, причинение легкого вреда здоровью, изнасилование и другие) уголовное дело может быть возбуждено «и при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя, если данное прес­тупление совершено в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния либо по иным причинам не может защищать свои права и законные интересы» (ч. 4 ст. 20 Уголовно-процессуального кодекса РФ). Вместе с тем, проблемы практики не должны приводить к неоправданному изменения системы права путем принятия законов за пределами компетенции.

19. Например, полиция по Федеральному закону РФ от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [10] обладает достаточным объемом необходимых полномочий. В частности, полиция имеет право объявлять физическому лицу официальное предостережение (предостережение) о недопусти­мости действий, создающих условия для совершения преступлений, административных правонарушений, разрешение которых отнесено к компетенции полиции, либо недопустимости продолжения анти­общественного поведения (п. 12 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О поли­ции» [10]); доставлять граждан в служебное помещение полиции в целях решения вопроса о задержании гражданина, защиты гражданина от непосредственной угрозы его жизни и здоровью в случае, если он не способен позаботиться о себе либо если опасности невозможно избежать иным способом; доставлять по письменному заявлению граждан в медицинские организации либо в помещение полиции находящихся совместно с ними в жилище граждан в состоянии алкогольного, наркотического опьянения, если есть основания полагать, что они могут причинить вред жизни и здоровью граждан, нанести ущерб имуществу (п. 13 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» [10]) и др. Вместе с тем органами МВД применяется Приказ МВД РФ от 29.03.2019 N 205 [7] о разрешения семейно-бытовых конфликтов сотрудниками полиции.

Таким образом, автором приведен неполный список инструментов защиты членов семьи от преступлений, предусмотренных действующими законами. Если указанные законы недостаточно качественно функцио­нируют на практике, то это повод для анализа работы правоприме­нителей, а не для принятия правовых актов, позволяющих вторгаться в семейные отношения. Исследуемый законопроект содержит очевидные коллизии с действующим законодательством России.

Законопроект также влечет ограничение права частной собствен­ности (право пользования), когда нарушитель должен покинуть свое место жительства, которое у него находится в собственности. При этом, формально нарушитель никакого преступления или правонарушения не совершал, дело не возбуждено, административно-правовые или уголовно-процессуальные меры принуждения к нему не применялись.

20. Широта дискреционных полномочий органов управления, когда орган внутренних дел может устанавливать, а затем еще и продлевать срок действия защитного предписания, которое ограничивает контакты «нарушителя» с членами семьи, что свидетельствует о наличии в законопроекте коррупциогенных факторов, допускающих включение в правовые акты положений, которые устанавливают для правопримени­теля необоснованно широкие пределы усмотрения либо содержат неопределенные требования к гражданам.

Законопроект предусматривает наказание за деяние, которое не является ни правонарушением, ни преступлением, то есть, законопроект вводит в правовое поле неопределенный круг действий, за которые уста­навливает наказание. Проект противоречит принципам российского семейного права, законопроект предусматривает чрезмерное вмеша­тельство во внутрисемейные отношения [8].

Таким образом, проект федерального закона «О профилактике семейно-бытового насилия в Российской Федерации» [2] не соответствует целям декларируемым его авторами по обеспечению профилактики насилия в семье, отсутствуют надлежащие фактические и юридические основания, имеется множество недостатков и коррупциогенных факторов.

Список литературы:

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 / [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 06.01.2020).
2. Проект Федерального закона «О профилактике семейно-бытового насилия в Российской Федерации» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://council.gov.ru/services/discussions/themes/110611/ (Дата обращения 22.01.2020).
3. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (в ред от 27.12.2019) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 06.01.2020).
4. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 26.07.2019) / СПС КонсультантПлюс (дата обращения 06.01.2020).
5. Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» / СПС КонсультантПлюс (дата обращения 06.01.2020).
6. Федеральный закон от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (дата обращения 06.01.2020).
7. Приказ МВД РФ от 29.03.2019 N 205/ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://minjust.consultant.ru/documents/43292. (Дата обращения 06.01.2020).
8. Семейный кодекс Российской Федерации /[Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (дата обращения 06.01.2020).
9. Уголовно-процессуальный кодекс РФ / [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (дата обращения 06.01.2020).
10. Федеральный закон РФ от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (дата обращения 06.01.2020).