ЦЕЛЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ПРИ АДМИНИСТРИРОВАНИИ НЕНАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

АННОТАЦИЯ

В статье анализируются цели прокурорского надзора за исполнением законов при администрировании неналоговых доходов региональных и местных бюджетов, получившего приоритетное направление в прокурорской деятельности, вносятся предложения по совершенствованию федерального законодательства.

Ключевые слова: прокурорский надзор; неналоговые платежи; региональный и местный бюджет; администрирование доходов.

Отрицательная характеристика состояния законности при администрировании неналоговых доходов региональных и местных бюджетов, в том числе устойчивый характер и степень распространенности нарушений законов, связанных с отсутствием должного учета, полноты начислений и контроля за поступлением в бюджеты доходов от использования и реализации имущества, оказания государственных (муниципальных) услуг и иных источников, в совокупности с предпринимаемыми руководством страны мерами, направленными на правовое и организационное совершенствование бюджетно-правового института администрирования доходов региональных и местных бюджетов в целях повышения «собираемости» неналоговых платежей, явились факторами приоритетного направления прокурорского надзора на рассматриваемом направлении. Раскрыть его сущность возможно путем исследования цели.

В толковых словарях цель определяется как «конечное желание», «корень дела» или «предмет стремления», «то, что надо осуществить» [3,  с. 870].

Современная наука управления использует в своем понятийно-категориальном аппарате понятие «миссия», как основной (глобальной) цели, причины существования организации, особенностью которой является ее относительная стабильность. Определение миссии и цели является отправной точкой функционирования любой устойчивой управленческой организации, в том числе и прокуратуры, как «системы совместно работающих индивидов на основе иерархии рангов и разделения труда» [2, с. 45]. «Ни одно объединение людей не может долго существовать не имея сознательной или интуитивно ощущаемой общей для всех цели. В таком случае это уже не организация и не управление а всего лишь толпа без руля ветрил и чувства устремленности к чему-то общему и полезному» [4, с. 141].

Миссией для прокуратуры, на взгляд автора, является та фундаментальная цель, которая предопределяет ее место и роль в государстве и обществе в предстоящей перспективе, формулируемая в концептуальных документах.

В настоящее время какие-либо документы, определяющие основные статусные характеристики института прокуратуры на перспективу, а также, в связи с этим, основные направления и приоритеты ее деятельности, необходимые для этого меры организационного, правового, информационного и иного характера, решения по их реализации, не сформированы. Отдельные авторы в качестве самостоятельной концепции рассматривают разработанный на основе опыта России и других стран СНГ Модельный закон о прокуратуре (2006 г.), согласно ч. 1 ст. 2 которого прокуратура действует в целях обеспечения верховенства законов, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства [10].

В свою очередь, Президентом РФ отмечается, что «учрежденная в 1722 году прокуратура призвана выполнять высокую миссию - олицетворять справедливость государства, твердо отстаивать верховенство закона и единство правового пространства страны» [6].

Наиболее емко понимание главной цели прокурорского надзора в объеме понятия «миссия прокуратуры» сформулировано А.Ф. Смирновым, как «обеспечение единства понимания и укрепления законов (обеспечение режима законности)» [7, с. 6].

Цели деятельности прокуратуры, как «законодательно установленные ориентиры, предопределяющие смысл и содержание правоохранительной деятельности прокуратуры РФ» [5, с. 46], формализованы в ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) и включают: обеспечение верховенства закона; обеспечение единства и укрепления законности; защиты прав и свобод человека и гражданина, а также защита охраняемых законом интересов общества и государства. Вся многогранная деятельность прокуратуры направлена на достижение этих целей. Однако особая роль принадлежит прокурорскому надзору, как доминирующей функции прокуратуры [1, С. 19].

Ю.Е. Винокуров, формулируя цель прокурорского надзора за исполнением законов, как отрасли данной функции, отметил его направление «на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам, чтобы эти законы точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности), должностными лицами и гражданами» [5, с. 120-121].

Каждая подотрасль надзора за исполнением законов и ее поднаправления имеют собственные, более конкретные цели. Например, рассматривая теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, Н.В. Субанова отмечает необходимость выделения в качестве его цели предупреждение нарушений закона, как «принципиально присущей прокурорскому надзору: вне ее иные направления целеполагания вряд ли можно было бы считать достижимыми» [8, С. 168].

В Законе о прокуратуре формы участия прокуратуры в профилактике правонарушений, ее роль на данном направлении, закрепление не получили. Не был решен данный вопрос и в связи со вступлением в сентябре 2016 г. в силу Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», которым органы прокуратуры законодательно определены в качестве субъектов профилактики правонарушений наряду с федеральными органами исполнительной власти, следственными органами Следственного комитета РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Круг возможностей участия прокурора в профилактике правонарушений законодателем оставлен прежним: «органы прокуратуры осуществляют профилактику правонарушений, обеспечивая надзор за исполнением законов» (ст. 9) [12].

В настоящее время роль прокуратуры в предупреждении правонарушений, в том числе в сфере экономики, конкретизирована на уровне организационно-распорядительных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

С учетом изложенного, на основе понятий миссии и цели деятельности прокуратуры, целей прокурорского надзора и его отрасли - надзора за исполнением законов, с учетом предложенной К.Ф. Скворцовым классификации целеполагания прокурорского надзора [7], представляется возможным сформулировать цель прокурорского надзора за исполнением законов при администрировании неналоговых доходов региональных и местных бюджетов следующим образом:

- защита прав и свобод человека и гражданина, а также защита охраняемого законом публичного интереса в сфере реализации администратором доходов контрольных и иных полномочий, обеспечивающих правильное исчисление, полноту и своевременное поступление неналоговых поступлений в региональные и местные бюджеты, их учет, а в случае не поступления - принудительное взыскание таких платежей, начисление пеней и штрафов по ним;

- обеспечение исполнения органами государственной власти и местного самоуправления, а также подведомственными им учреждениями, законов, регламентирующих вопросы администрирования неналоговых доходов региональных и местных бюджетов, и соответствие издаваемых ими правовых актов требованиям этих законов;

- обеспечение предупреждения нарушений законов администраторами неналоговых доходов региональных и местных бюджетов надзорными средствами прокурора.

Повышению эффективности прокурорской деятельности как на данном направлении надзора, так и в целом, будет способствовать более четкое определение роли прокурора в профилактике правонарушений путем внесения соответствующих дополнений в Закон о прокуратуре.

Список литературы:

1. Винокуров А.Ю. «К вопросу о теоретических основах прокурорской деятельности» // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2015. № 1. С. 14–23.
2. Настольная книга прокурора в 2 ч. Часть 1: практическое пособие / под общ. ред. Капинус О.С. ,  Кехлерова С.Г. М.: Изд-во Юрайт. 2019. 481 с.
3. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М.: Азбуковник. 2000. 940 с.
4. Охотский Е.В. Теория и механизмы современного государственного управления в 2 т.: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. М.: Изд-во Юрайт. 2015. 845 с.
5. Прокурорский надзор в 2 т. Том 1. Общая часть: учебник для бакалавриата, специалитета и магистратуры / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Изд-во Юрайт. 2019. 165 с.
6. Путин: Миссия прокуратуры – олицетворять справедливость государства. Новости союзного государства России и Белоруссии от 11.01.2019. - [Электронный ресурс] - режим доступа: URL:  http://www.soyuz.by/news/daytheme/rus/42978.html (дата обращения: 11.09.2019).
7. Смирнов А.Ф.  Современные проблемы теории и практики прокурорского надзора в Российской Федерации // Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях. М. 2005. 115 с.
8. Субанова Н.В. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: диссертация доктора юридических наук: 12.00.11. Москва. 2013. 462 с.
9. Скворцов К.Ф. Исследование проблем эффективности прокурорского надзора // Вопросы теории и практики прокурорского надзора: сб. науч. тр. М., 1975. С. 3—12. 
10. «Модельный закон о прокуратуре» (Принят в г. Санкт-Петербурге 16.11.2006 Постановлением 27-6 на 27-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2007. № 39 (часть 1). С. 317 - 362.
11. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». 20.11.1995. № 47. ст. 4472.
12. Федеральный закон от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». 27.06.2016. № 26 (Часть I). ст. 3851.