КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ В США

CONSTITUTIONAL AND LEGAL ASPECTS OF PARLIAMENTARY CONTROL IN THE UNITED STATES OF AMERICA

Elena Kremyanskaya

сandidate of legal sciences, Associate professor, Chair of Constitutional Law MGIMO-University

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье автор ставит задачу определить основные конституционно-правовые аспекты реализации системы парламентского контроля в Соединенных Штатах Америки, выявить механизмы его действия. В частности, автор обращает внимание на то, что, несмотря на президентскую республику в США, где традиционно парламентский контроль реализуется весьма ограниченно – в США представлен широкий спектр контрольных полномочий, в частности деятельность парламентских комитетов, проведение расследований, бюджетный контроль и другое. Все это приводит к повышению эффективности действия парламента через механизмы реализации контрольных полномочий и контролю за деятельностью исполнительной ветви власти.

ABSTRACT

The goal of this article is to define major constitutional and legal aspects of parliamentary system performance in the United State of America and to articulate main mechanism of its performance. In particular the author attracts attention to the fact, that despite the presidential republic as the form of government in the USA there are quite a lot of forms of parliamentary control, for instance activity of the parliamentary committees, investigation performance, budget control, etc. All these factors help to raise effectivity of parliamentary activity through the mechanism of parliamentary control and control over the executive branch of power.

Ключевые слова: США, парламент, парламентский контроль

Keywords: USA, parliament, parliamentary control.

Конституционное закрепление президентской республики в США предопределяет достаточно ограниченный перечень форм парламентского контроля в данном государстве, при этом часть из них основывается лишь на политической практике, а не нормах права.

Право Конгресса осуществлять контроль деятельности исполнительной власти основывается как на конкретных статьях Конституции США, так и на подразумеваемых полномочиях законодательной власти, вытекающих из самой Конституции [2, с. 85]. . В деле Watkins v. United States Верховный суд США в 1957 году заявил «власть Конгресса осуществлять расследования неотъемлемо связана с правом осуществлять законодательный процесс».

Кроме того, ранее в 1927 году Верховный суд в деле McGrain v. Daugherty признал конституционным право Конгресса проводить расследование, которое включает в себя право направлять гражданам повестки с вызовом на слушания и наказывать их за неявку по этим повесткам как акт неуважения к Конгрессу.

На уровне закона впервые  право Конгресса осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти в полном объеме было закреплено в Акте о реорганизации 1946 года, хотя и до этого некоторые аспекты парламентского контроля находили свое регулировании в более ранних законах. В соответствии с положениями данного Акта комитеты обеих палат Конгресса имеют право осуществлять контроль за органами исполнительной власти и программами ими осуществляемыми.

Представители американской юридической доктрины, в частности, Джоель Абербах, отмечают, что во второй половине двадцатого века интерес законодательной власти к контролю исполнительной неуклонно повышается по следующим причинам: рост числа государственных программ, реализуемых исполнительной властью и требующих контроля за бюджетными средствами, рост расходов и сотрудников органов исполнительной власти, увеличение дефицита бюджета, а также состояние так называемой «разделенной» власти, когда Президент представляет одну партию, а большинство в Конгрессе – другую.

В условиях президентской республики в США одним из эффективных средств контроля является право проведения расследований деятельности правительственных органов. Такие расследования осуществляются постоянными, специальными и расследовательскими комитетами Конгресса. Комитеты обладают разными статусами.

Постоянные комитеты действуют на постоянной основе и занимаются различными вопросами отраслевой направленности. Специальные комитеты создаются по узкоспециализированному вопросу. Расследовательские комитеты в свою очередь функционируют для осуществления расследования какой-то ситуации, имеющей существенный риск для государства и общества, обычно это может быть информация о нарушениях в деятельности органов исполнительной власти, социально-экономические проблемы, иные кризисные ситуации.

По общему правилу, постоянные комитеты созданы по отраслевому принципу (например, это Комитет по бюджету, Комитет по вооруженным силам и другие). Постоянные комитеты обладают широкими полномочиями, в том числе помогающими им осуществлять парламентский контроль. Например, комитеты имеют право вызывать государственных чиновников для предоставления информации, требовать информацию по различным аспектам деятельности органов исполнительной власти. Среди контрольных полномочий постоянных комитетов можно отметить:

• Каждый постоянный комитет (за исключением Комитетов по бюджету и ассигнованиям) обязан осуществлять на постоянной основе контроль за применением и исполнением законов в рамках их специализации.
• Постоянный комитет имеет право контролировать влияние налоговых правил  на сферы, попадающие в предметы его компетенции.
• Каждый комитет (за исключением Комитетов по бюджету и ассигнованиям) несет ответственность за планирование дальнейших контрольных мероприятий и связанных с ними исследований.

Широкими полномочиями в области осуществления парламентского контроля наделены специальные комитеты, например, специальный Комитет по контролю и правительственным реформам. Все рекомендации данного Комитета являются обязательными для других комитетов Конгресса.

Расследовательские комитеты наделены особым статусом по сравнению с постоянными комитетами.

Целью проведения расследования является обеспечение честности и эффективности правоприменения, а кроме того, информирование общественности о возможных нарушениях в деятельности исполнительной власти. Расследовательские комитеты Конгресса имеют право заседать в любое время и в любом месте на территории США,  имеют право вызывать свидетелей и требовать предоставления необходимых документов. Слушания в комитетах, как правило, проводятся открыто. За отказ отвечать на вопросы комитета, вызванные на слушания лица, могут быть подвергнуты штрафу либо тюремному заключению на срок до одного года. Наказанию подвергаются и те, кто предоставил поддельные документы или намеренно вводит комитет в заблуждение.

Необходимо отметить, что в США не существует единого метода или набора методов и процедур для реализации контрольных полномочий. Первоначально при проведении контрольных мероприятий Конгресс в основном полагается на общественные слушания, а также вызов участников процесса на заседания путем направления повесток. Кроме того часто используются «неформальные подходы» к получению информации: брифинги, неформальные запросы информации, которые применяются до начала официальных процедур.

Парламент может также направлять повестки, что подтверждено практикой Верховного суда. Конгресс может обращаться с запросами свидетельских показаний, обращаясь к сотрудникам органов исполнительной власти, при этом они не могут необоснованно отказать в предоставлении таких показаний. Особенностью данного инструмента является то, что свидетельства предоставляются в письменной форме или в рамках заседания в парламенте под присягой.

В соответствии с Конституцией США Конгресс наделен правом устанавливать и взимать налоги, пошлины и сборы для того, чтобы уплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и благосостояние США [3, с. 4].

Порядок формирования бюджета в США устанавливается Законом о бюджете, доходах и расходах 1921 года и Законом о  процедуре принятия бюджета в Конгрессе и контроле за резервированием бюджетных средств 1974 года. Бюджетный процесс осуществляется на ежегодной основе путем принятия специальных резолюций о бюджете. Бюджетный проект рождается в недрах исполнительной власти США и предоставляется Конгрессу Президентом США, как главой исполнительной власти в виде бюджетного послания, зачитываемого Президентом США. Конгресс не связан бюджетным посланием и проектом, направленным Президентом,  получение этого проекта является началом собственного бюджетного процесса, осуществляемого Конгрессом.

В соответствии с подходом представителей американской доктрины [1, с.280] в США финансово-бюджетный контроль включает в себя деятельность по одобрению выделения финансовых средств для реализации программ, требующих государственного финансирования, а также деятельность контрольных органов, сформированных с участием законодательной власти.

Одобрение выделения финансовых средств подразумевает не только одобрение конкретных сумм, но и формулирование конкретных направлений, куда эти суммы будут израсходованы, а также связанных с этим ограничений.

В соответствии с правилами бюджетного процесса комитеты предоставляют свои прогнозы и планирование в сфере своей компетенции и передают их в Комитет по бюджету. Затем проверенные цифры включаются в проект резолюции по бюджету, которая впоследствии рассматривается в обеих палатах Конгресса США.

В некоторых случаях возможно заранее определить, каким образом могут быть внесены изменения в программу финансирования. Функции Счетной палаты в США осуществляет Главное контрольно-ревизионное управление (ГКРУ) (Government Accountability Office), входящее в состав Конгресса США. Возглавляет управление Генеральный контролер, который назначается Президентом США сроком на 15 лет по представлению специальной комиссии, состоящей из членов обеих партий, представленных в Сенате и Палате представителей.  Основной его задачей является содействие Конгрессу и его органам в осуществлении законодательных и контрольных функций, а также осуществление финансового контроля.

ГКРУ проводит расследования и предоставляет Конгрессу информацию о расходовании бюджета, готовит рекомендации, связанные с повышением эффективности деятельности бюджетных организаций. В случае выявления злоупотреблений  ГКРУ имеет право обращаться в суд.

По обращению комитетов Конгресса ГКРУ  также проводит расследования по тем вопросам, которые обозначает Комитет. По результатам расследований разрабатываются «меры по исправлению положения», так как если ГКРУ выносит определение, что то или иное расходование средств нецелесообразно, то обычно такие расходы приостанавливаются.

Практика показывает, что расследования, осуществляемые ГКРУ, зачастую имеют политическую окраску, что оказывает серьезное влияние на политические процессы. Например, ГКРУ принимало участие в расследовании деятельности Президента Р. Никсона в 1974 году, что привело в результате к его отставке с поста Президента США.

В данном исследовании автор рассмотрел лишь ряд конституционно-правовых аспектов осуществления парламентского контроля в США, однако необходимо отметить, что США это президентская республика объем реальных контрольных полномочий парламента в США представляется весьма широким, а эффективность контроля – достаточной высокой.

Список литературы:

1. Уильям Бернам. Правовая система США. Москва, РИО Новая Юстиция, 2006.
2. Лафитский В.И. Конгресс США // Парламенты мира. М., 1991.
3. Кремянская Е.А. Конституционно-правовые и внешнеполитические аспекты экономических санкций США / Е.А.Кремянская, Ю.И.Лейбо // Право и управление. XXI век. 2018, №4 (49). — С. 3-11