КОРРУПЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КОМАНД

CORRUPTION ASPECTS OF REGIONAL MANAGEMENT TEAMS  

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье автор рассматривает проблемы организации и деятельности органов управления субъекта федерации, указываются основные критерии коррупционности в «командном» управлении. Исследовав процесс  формирования деятельности органов управления субъекта федерации, автор предлагает поправки в законодательство об органах законодательной и исполнительной власти региона, в части противодействия коррупции. Автор предлагает внести дополнения и изменения в региональные нормативно-правовые акты с учетом особых условий и порядка применения норм о системах организации управления субъектов федерации.

ABSTRACT

In the article the author considers the problems of the organization and activity of governing bodies of the subject of the Federation, the main criteria of corruption in the "command" management are specified. Having studied the process of forming the activity of the governing bodies of the subject of the Federation, the author proposes amendments to the legislation on the legislative and Executive authorities of the region, in terms of combating corruption. The author suggests to make additions and changes to regional normative legal acts taking into account special conditions and the order of application of regulations on systems of the organization of management of subjects of the Federation.

Ключевые слова:  субъект федерации, система органов государственной власти, «управленческая команда», коррупция, коррупционный фактор.

Keywords: the subject of the Federation, the system of public authorities, "management team", corruption, corruption factor.

Рассматривая классификацию органов исполнительной власти субъектов федерации, следует отметить, что она отличается отсутствием разграничения полномочий отдельных органов, наличием пробелов закона. Исследователи, в основном, останавливаются на выделении двух видов построения: линейной и функциональной структуры органов исполнительной власти, а также их компетенций. Органы исполнительной власти, структурные подразделениями правительства (администрации) являются юридическими лицами и выступают в правоотношениях от собственного имени, осуществляют исполнительную власть в сфере государственного управления. Необходимо признать, что правовая конструкция органов исполнительной власти субъектов федерации не способствует деятельности структур государственной власти в регионах, содержит коррупционные факторы. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции России в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в совокупности образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации [1]. В данном случае речь идет об «управленческой вертикали», которую определяет федеральная государственная власть, в том числе, полномочия отдельных органов исполнительной власти субъекта федерации в рамках «вертикали исполнительной власти». Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [2] определил место организации, структуры и системы исполнительной власти в субъектах федерации.

Вместе с тем, признавая, что Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [2] упорядочил систему органов исполнительной власти субъектов федерации, отдельные исследователи указывают, что данный закон осуществил правовое регулирование второго уровня государственной власти – принципов организации государственной власти субъектов федерации. Однако, ряд ученых усматривают значительные недостатки, в том числе коррупциогенные факторы, в правовой конструкции. Например, субъекты федерации неоднозначно наделяются статусом юридического лица как администрации и правительства в целом, так и отдельные органы исполнительной власти, что привносит организационные и гражданско-правовые особенности их функционирования. Например, законодатель Новгородской области в статье 42 Устава Новгородской области указывает, что Губернатор Новгородской области является высшим должностным лицом области и возглавляет Правительство, а в статье 49 Устава отмечает, что Правительство области формируется Губернатором и является постоянно действующим коллегиальным высшим исполнительным органом государственной власти, а также что в Правительство входят Губернатор, являющийся Председателем Правительства области, и члены Правительства, а статус члена Правительства устанавливаются областным законом.[3] Тем не менее, в отсутствие указов губернатора, постановлениями Правительства утверждаются положения о департаментах, агентствах, офисах, определяются их полномочия, цели и задачи деятельности.

Департаменты выполняют не свойственные органам исполнительной власти полномочия. Например, осуществляют финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по проблемам деятельности и развития за счет бюджетных ассигнований областного бюджета на поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций. Департаменты выполняют распоряди­тельные полномочия, осуществляя контроль и даже методическое обеспечение одновременно. Департаменты имеют в своем составе другие государственные учреждения и организации, выполняющие задачи.

Административная реформа является одним из важнейших условий ускорения социально-экономического развития страны. Основным препятствием на пути экономических реформ признана недостаточная эффективность государственного аппарата, множес­твенность его полномочий и несоответствие их качеству власти. Приоритетными направлениями административной реформы органов исполнительной власти субъектов федерации является исключение дублирования функций и полномочий органов; разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Рассмотрим процесс реформирования системы и функций органов исполнительной власти на примере Новгородской области. Система и структура фрагментарно была определена в Уставе области, продолжительное время отсутствовал закон области, регулирующий систему исполнительной власти, Администрация области при распределении функций и полномочий ориентировалась на распо­ряжения (указы) Губернатора области,  распоряжениями Губернатора определялись (распределялись) обязанности должностных лиц Администрации области. Общеизвестно, что остро в настоящее время стоят проблемы неэффективного управления; коррупции; избыточных и дублирующих функций и полномочий органов исполнительной власти; неоправданного государственного вмешательства в экономические процессы; наличие чрезмерных бюрократических барьеров; отсутствие действенной системы контроля за управленческой деятельностью, разграничение последней и сферы оказания услуг. Автор полагает, что требуются дополнения федерального законодательства в части установления пределов регулирования системы и структуры органов исполнительной власти субъекта федерации, что позволит осуществлять администрирование в целом системы исполнительной власти.

Автор полагает, что для развития и совершенствования экономики, управления в субъекте федерации, требуется приведение системы и статуса органов исполнительной власти в соответствие с законодательством по противодействию коррупции, в том числе разграничения полномочий управления и хозяйственной деятельности, оказания коммерческих услуг, использование правовых терминов и понятий, не имеющих нормативного толкования, наличие пробелов закона. В настоящее время современное общество немыслимо без существования публичного института органов исполнительной власти.

На фоне крайней неэффективности, в стратегически важных сферах управления, принятие ряда значимых решений отдано на усмотрение квалифицированных специалистов, которые призваны не допустить провалов. Специалистам удается обеспечить отдельные сферы управления, проекты и учреждения, нацеленные на достижение «историй успеха».

Вместе с тем, например, Постановлением Правительства Новгородской области от 12.10.2017 № 347 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Новгородской области и органах исполнительной власти Новгородской области» установлены основные правила организации проектной деятельности в органах исполнительной власти области, которым определены термины «проект», «программа», «портфель», «проектная деятельность», а также выделены «приоритетные проекты» и т.п. [6] Однако, одновременно законодатель субъекта федерации оперирует и другими понятиями, представляющими собой коррупциогенные факторы, либо не имеющими правового определения термины-пробелы. Например, региональный проектный офис, проектные офисы органов исполнительной власти области, функциональные заказчики проектов, руководители проектов, участники проектов [6]. Терминология заимствована из предпринимательского права либо отраслевого законодательства, в том числе распространена на органы местного самоуправления муниципальных районов и городского округа Новгородской области. Между тем, с одной стороны, офис – помещение, в котором находится официальное представительство фирмы, ее руководство, официальная щтаб-квартира фирмы. Смысл деятельности далек от государственного управления, ведет к коррупционным рискам в исполнении обязанностей государственными служащими. Главной задачей офиса является оптимальное использование и координация всех ресурсов организации (капитала, зданий, сооружений, оборудования, сырья, материалов, труда, информации) для достижения ее целей. На выполнение этой задачи направлена основная деятельность офиса: обеспечение работы руководителей и специалистов, управление документооборотом, обеспечение представительства (включая оформление внешнего вида и интерьера). Современные офисы создаются и функционируют в различных сферах деятельности – хозяйственной, экономической, социальной и прочих [5].

Начало противодействию коррупции в области управления было положено Указом Президента Российской Федерации "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" от 23.07.2003 № 824, который в качестве одного из приоритетных направлений административной реформы выделял организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. [7]

Конкретизация полномочий федеральных агентств, позволяющая данным органам исполнительной власти действовать в рамках правового поля осуществления именно государственно-властных полномочий, позволит установить четкие критерии оценки результатов их деятельности и контроля. Представляется коррупционным, взаимоисключающее совмещение в одном органе исполнительной власти функций государственного управления и функций оказания услуг.

Вопрос об исполнительной власти является одним из основных вопросов правовой науки. Реальные характеристики этой ветви власти отражают состояние государственности в данный момент, позволяют оценить потенциал и перспективы государственно-правовых методов разрешения социальных проблем и противодействия коррупции.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации // [Электронный ресурс] - Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (дата обращения 22.09.2019).
2. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ 2002 г.//  [Электронный ресурс] - Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (дата обращения 22.09.2019).
3. Устав Новгородской области / [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.09.2019).
4. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» // [Электронный ресурс] – Режим доступа. –– URL: http://www.consultant.ru/popular (Дата обращения 22.09.2019).
5. Словарь бизнес-терминов. Академик.ру. 2001 // [Электронный ресурс] – Режим доступа. –– URL: https://dic.academic.ru/dic.nsf/business/7406 (Дата обращения 22.09.2019).
6. Постановление Правительства Новгородской области от 12.10.2017 № 347 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Новгородской области и органах исполнительной власти Новгородской области» // [Электронный ресурс] – Режим доступа. –– URL: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW154;n=72224#07425388135141098 (Дата обращения 22.09.2019).
7. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" от 23.07.2003 № 824 // СЗ РФ. - 2003. - № 30. - Ст. 3046.