К ВОПРОСУ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕДИЦИНСКОЙ И СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ

TO IMPROVING HEALTH AND SOCIAL CARE

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье автор рассматривает основные проблемы оказания медицинской и социальной помощи населению, перспективы регули­рования правоотношений в области здравоохранения и социального обеспечения. Автор исследует здравоохранение и соци­альное обеспе­чение с точки зрения взаимодействия отраслей права и нормативно-правовых актов отдельных объектов и субъектов право­отношений, предлагает внести дополнения и изменения в действующие законы с позиции юридической техники, исследуя особые условия и порядок применения норм в здравоохранении и социальном обеспечении, их взаимосвязанности и логической последовательности.

ABSTRACT

In the article the author considers the main problems of medical and social assistance to the population, the prospects of regulation of legal relations in the field of health and social security. The author investigates health care and social security from the point of view of interaction of branches of law and normative legal acts of separate, objects and subjects of legal relations, proposes to make additions and changes to the existing laws from the point of view of legal technique, investigating special conditions and the order of application of norms in health care and social security, their interconnection and logical sequence.

Ключевые слова: право, здравоохранение, социальное обеспе­чение, отраслевое законодательство, охрана здоровья, права и свободы человека.

Keywords: law, health care, social security, sectoral legislation, health protection, human rights and freedoms.

Каждый человек с момента его рождения и до смерти является субъектом медицинских и социальных правоотношений, и от действий работников этих сфер деятельности зависит не только его здоровье, но и самая главная ценность человека - его жизнь. В соответствии с Конституцией Российской Федерации [1], общепризнанными принци­пами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации признана основополагающую роль охраны здоровья и социального обеспечения граждан, и подтверждена ответственность за сохранение и укрепление здоровья и социального благополучия граждан Российской Федерации. Государство стремится к совершенствованию правового регулирования и закрепления приоритета прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья и социального обеспечения.

Несомненно, здравоохранение представляет собой специфическую отрасль, на которую оказывают влияние социальные, экономические и иные перемены в стране. Концепция развития здравоохранения в Российской Федерации до 2020 года представляет собой анализ состояния здравоохранения, а также основные цели, задачи и способы его совершенствования в России [5].

Совершенствование медицинской помощи населению возможно лишь при условии развития здравоохранения на основе создания и внедрения новых эффективных лечебно-диагностических технологий и лекарственных средств в медицинскую практику [4]. Непрерывный процесс обновления медицинских технологий, обеспечивающий повы­шение эффективности лечения и профилактики, требует формирования и адекватного финансового обеспечения. Однако, определяющее значе­ние социального фактора воздействует на содержание финансирования отрасли медицины [6].

Государственная система здравоохранения включает в себя органы исполнительной власти федерального и регионального уровней в области здравоохранения и подчиненные им лечебно-профилактические, научно-исследовательские и образовательные учреждения, аптечные учреждения, фармацевтические предприятия, санитарно-профилактические учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, имущество которых находится в государ­ственной собственности. Таким образом, в данной квалификации определяющим является наличие перечня объектов недвижимого и движимого имущества, находящегося в ведении исполнительных органов власти, в том числе субъектов федерации, используемых при охране здоровья населения [4]. К муниципальной системе здравоохранения относятся находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические учреждения, фармацевтические предприятия, аптеч­ные учреждения, что в полной мере не отвечает смыслу Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3].

Действующее законодательство предусматривает различные виды ответственности за сокрытие обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. В случае причинения вреда здоровью граждан виновные обязаны возместить потерпевшим ущерб, в том числе в случае нарушения прав граждан в области охраны здоровья вследствие недобросовестного выполнения медицинскими и фарма­цевтическими работниками своих профессиональных обязанностей, повлекших причинение вреда здоровью граждан или их смерть, а соци­альную помощь населению могут оказывать общественные и иные объединения, получившие специальные знания.

Проблемы, касающиеся сферы здравоохранения и медицинских услуг приобретают высокую степень значимости. Поддержка здорового образа жизни россиян стала основной задачей для государства, связанной с вопросом национальной безопасности России.

Традиционно обеспечение здоровья населения принято рассматри­вать в двух аспектах: социальный - качество и уровень жизни, экономический - способность к труду. Однако в настоящее время деятельность в системе здравоохранения приобрела некоторую самостоя­тельность, в том числе в условиях административной реформы. Социальное обеспечение и здравоохранение представляют отдельные отрасли, разграниченные на федеральном уровне. Таким образом, например, доступность медицинской помощи для сельских жителей сведена «почти к нулю», сократилось количество больничных коек в стационарах, при устойчивом функционировании системы социального обеспечения.

На состоянии здоровья граждан влияют, в первую очередь, повы­шенный уровень тревоги, нехватка средств на лечение и предупреждение болезней, потребность и необходимость работать сверх нормы. Фактор "денежных трудностей" в 2019 году появляется в ряду наиболее значимых причин, в том числе негативным отношением к инициативе законодателей перехода на четырех дневную рабочую неделю.

Невозможно частично вылечить, или вылечить лучше или хуже – лечение гарантировано таким, каким того требует ситуация. В связи с этим Постановлением Правительства РФ от 13 января 1996 г. № 27 «Об утверждении Правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями» определены порядок и условия предоставления платных медицинских услуг населению лечебно-профилактическими учреждениями независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности [10]. Платные медицинские услуги населению предоставляются медицинскими учреждениями в виде профилактической, лечебно-диагностической, реабилитационной, протезно-ортопедической и зубопротезной помощи. Такие услуги населению осуществляются медицинскими учреждениями в рамках договоров с гражданами или организациями на оказание медицинских услуг работникам и членам их семей. Государственные и муници­пальные медицинские учреждения оказывают платные медицинские услуги населению по специальному разрешению соответствующего органа управления здравоохранением, по содержанию они приближены к социальным услугам.

Согласно законодательству социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находя­щихся в трудной жизненной ситуации [6]. Одиноким гражданам и гражданам, частично утратившим способность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, предостав­ляется помощь на дому в виде социально-бытовых, социально-медицинских услуг и иной помощи. Социальное обслуживание в стационарных учреждениях социального обслуживания осуществляется путем предоставления социальных услуг гражданам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждаю­щимся в постоянном постороннем уходе, и обеспечивает создание соответствующих их возрасту и состоянию здоровья условий жизнедеятельности, проведение различных мероприятий, в том числе медицинского характера. Эти услуги могут быть как бесплатными, так и частично оплачиваемыми. При выборе форм и методов в здравоохранении учитывается потребность населения в медицинской помощи, а также экономические возможности общества по удовлетво­рению этих потребностей.

Следует отметить, что действующее законодательство регулирует в основном административно-организационные и управленческие отношения в области здравоохранения, уделяя меньше внимания механизмам правовой защиты пациентов, а формирование и утверждение правовых норм в области здравоохранения опережают изменения, происходящие в общественном сознании людей о значимости законодательного обеспечения вопросов взаимоотношения врача и пациента. Правовые гарантии в здравоохранении принято разграничивать на гарантии реализации и охраны.

На международном уровне гарантии права на охрану здоровья и обязательства конкретных государств по обеспечению данного права отражены в целом ряде международных документов, в том числе не содержат отдельных статей, посвященных праву на охрану здоровья, однако закрепляя право на достаточный жизненный уровень, определяя необходимость медицинского ухода и компенсацию нетрудоспо­собности.

Большинство организаций здравоохранения представлены бюджетными учреждениями, т. е. государственными учреждениями, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов. Особенность большинства бюджетных организаций здравоохранения состоит в том, что они финансируются как непосредственно из бюджета собственника - Российской Федерации, субъекта федерации, муниципального образования, так и за счет бюджетов государственных внебюджетных фондов - Федерального и территориального фондов ОМС, Фонда социального страхования РФ, Пенсионного фонда РФ. Например, роль Фонда социального страхо­вания в финансировании мероприятий по охране здоровья населения за годы реформ неоднократно менялась с учетом экономической ситуации в стране.

Таким образом, можно указать, что государство делает все возмож­ное для поддержки и развития сферы здравоохранения и социального обеспечения, но в настоящее время здравоохранение и социальная поддержка требует дополнительных денежных ресурсов и повышения уровня эффективности выделяемых средств.

В настоящее время становится очевидным, что путем решения многочисленных задач медицинского обслуживания предполагается внедрение в практику результатов социальной работы.

Для наиболее интенсивного и комплексного развития социальных служб во всех регионах, на всех уровнях, в том числе в городах, районах, поселках, сельской местности в соответствии с потребностями необходимо принимаются меры по целевому финансированию учреждений социального обслуживания семьи и детей, материально-техническому, научно-методическому и кадровому обеспечению их деятельности. В целях повышения статуса работников учреждений медицины и социального обслуживания требуется рассмотреть комплекс вопросов, связанных с улучшением оплаты труда работников медицинских и социальных служб.

Вместе с тем, органы государственной власти концентрируют финансирование органов социальной защиты населения на уровне государственной власти. Например, с 1 января 2019 года, согласно областному закону Новгородской области от 02.10.2018 N 307-ОЗ "О прекращении осуществления органами местного самоуправления муниципальных районов Новгородской области отдельных государствен­ных полномочий и о внесении изменений в некоторые областные законы в области социальной защиты населения" прекращено осуществление органами местного самоуправления муниципальных районов Новгородской области отдельных государственных полномочий в сфере социального обеспечения, переданных им соответствии с областными законами [9]. Таким образом, в указанном субъекте феде­рации финансирование здравоохранения и социального обеспечения сконцентрировано на уровне областных государственных органов исполнительной власти, лишив возможности органы местного само­управления оказывать социальную помощь, а общество – эффективно осуществлять контроль за расходованием средств на здравоохранение и социальное обеспечение.

Права граждан в сфере социального обеспечения получили дальнейшее развитие в отраслевых федеральных законах, других нормативных правовых актах. В правовых актах устанавливаются условия предоставления того или иного вида социального обеспечения и его размеры, но и порядок реализации соответствующих прав граждан. Из форм реализации в праве социального обеспечения наиболее распространенным является применение, что объясняется невозмож­ностью возникновения материальных правоотношений только при наличии волеизъявления граждан. Поэтому реализация прав граждан в сфере социального обеспечения устанавливается лишь после вынесения соответствующего решения о назначении пенсии, пособия [6]. Государство осуществляет правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением денежных средств и услуг в целях удовлетворения потребностей нетрудоспособных граждан, а реформирование социальной сферы связано с разграничением бесплат­ности и доступности, закрепленных на нормативном правовом уровне. С таким подходом неразрывно связывается переход от преимущест­венного социальной поддержки к преимущественно социальному страхованию населения с дифференциацией рисков и зависимостью размеров страховых выплат от страховых взносов гражданина или его работодателя.

Социальное обеспечение предоставляется человеку обществом, и для этого необходим специальный механизм, в рамках которого функционировали бы общественные отношения, связанные с соответ­ствующей сферой общественной жизни. В настоящее время выделение отрасли социального обеспечения, возможно, представляет собой препятствие логического последовательного разрешения вопросов здравоохранения, несмотря на отличительные признаки отношений по социальному обеспечению и особенности метода правового регули­рования.

Социальное обеспечение - явление многоплановое, проявляющееся в различных аспектах. Н.А. Захарова отмечает, что «как экономическая категория социальное обеспечение представляет собой определенную часть распределительных отношений, форму жизнеобеспечения лиц, не способных к самообеспечению» [7, с. 25]. С точки зрения организа­ционной, социальное обеспечение - это система мероприятий, осущест­вляемых государством от имени общества в целях предоставления средств определенной части населения, а как предмет правового регу­лирования - с предоставлением общественных средств нуждающимся в этом лицам. Соответственно, по мнению автора, распределительный, в определенной части экономический подход, не в полной мере отражает социальную направленность, препятствует объединению норм медицинского и социального права в единой отрасли законодательства.

Аргументация в пользу обособления права социального обес­печения и выделении институтапенсионного обеспечения, состоящего из ряда самостоятельных институтов, не логична, и не может состоять из самостоятельных институтов, регулирующих отдельные виды пенсионного обеспечения: пенсии по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальные пенсии. Наличие отдельных видов пенсий не предполагает выделения общих и специ­альные нормы, закрепляющих пенсионное обеспечение. Таким образом, институт пенсионного обеспечения может представлять главу в едином социально-медицинском кодексе. Такое положение по смеше­нию видов пособий и преобразование последних в институты, указывает на несовершенство законодательства о социальном обеспечении. Денежные компенсационные выплаты или предоставление натуральных благ в виде мер социальной поддержки в дополнение к основным видам социального обеспечения (пенсиям, пособиям) указывают на зависимость последних от основных видов социального обеспечения.

Попытка реализации экономической сущности отношений через систему социального обеспечения возможна только так, как это предусматривается нормами права; предоставлять разрешается только те виды обеспечения, которые предусмотрены законом и на получение которых у гражданина возникло право.

Специфика социально-обеспечительных отношений находит свое отражение и в таком способе их правового регулирования, как сочетание централизованного регулирования с региональным и территориальным (муниципальным). Управление собственностью субъекта федерации предполагает финансирование за счет средств и дополнительных мер социальной защиты населения, в том числе и в порядке социального обеспечения. Следовательно, граждане, проживающие на территории того или иного субъекта федерации, могут наделяться дополнительными правами, реализуемыми уже за счет собственных источников данного субъекта. В этом случае возникающие правоотношения по своему характеру также являются распределительными, однако нормирование меры потребления осуществляется на уровне субъекта федерации. В соответствии со статьей 72 Конституции РФ [1] о предмете совмест­ного ведения федерации и субъектов федерации, это не означает наличия оснований для признания способа регулирования в здравоохранении и социальном обеспечении межотраслевым. Разграничение собственности не является определяющим при формировании прав и обязанностей субъектов общественных отношений в сферах здравоохранения и социального обеспечения. Несмотря на принятые в настоящее время на федеральном и региональном уровнях решений по расширению перечня мер и улучшению условий социальной поддержки граждан, ежегодное увеличение объемов финансирования, результаты функциони­рования системы социального обслуживания граждан оказываются недостаточно результативными.

Институт социального обеспечения представляет собой совокуп­ность общественных отношений по перераспределению материальных благ в пользу создания условий социальной стабильности в обществе и удовлетворения потребностей и интересов человека. В процессе жизни каждый человек находится в опасности перед наступлением обстоя­тельств утраты способности самообеспечения, потери источников средств существования. Преодолеть их самостоятельно во многих случаях невозможно, поскольку они предопределены объективными социально-экономическими условиями, тесно связаны с производствен­ной деятельностью, практически не зависят от воли отдельного человека, но они прямо влияют на социальную стабильность общества, поэтому государство принимает на себя определенную долю ответствен­ности, создавая систему социального обеспечения, приемлемую на данном этапе развития общества.

Объектом правоотношения по социальному обеспечению является конкретное социальное благо (вид обеспечения), по поводу которого установлена данная юридическая связь субъектов. Объект правоотноше­ния отвечает на вопрос, что является предметом данной юридической связи его субъектов, т. е. получения какого-либо блага, установление на федеральном уровне единых социальных стандартов для всех субъектов федерации, так как в настоящее время содержание и качество реализации прав граждан на социальное обеспечение находятся в прямой зависимости от экономического положения субъектов Российской Федерации, которое обуславливает формирование разного законодательного установления по объему и порой несправедливых условий социального обеспечения для граждан в разных субъектах федерации.

В целях и интересах государственного строительства важно установить, какие направления деятельности структур власти опре­деляют содержание здравоохранения и социальной защиты, что должны сделать те или иные органы власти (федеральные, региональные и местные) для поддержания высокого уровня жизнеобеспечения и благосостояния граждан.

В широком смысле социальная политика может рассматриваться как интеграция механизмов и способов, посредством которых центральные, региональные органы власти, а также органы местного самоуправления влияют на жизнь населения, стремятся способствовать его благосостоянию, а вместе с тем и социальной стабильности в целом. Как отмечает Т.В. Горшкова определение «социальной политики в узком смысле, а именно с точки зрения социального администрирования и относится к комплексу мер, предоставляемых государством населению при решении проблем социальной защиты населения, его занятости и здравоохранения [8, с. 260-270].

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации // [Электронный ресурс] - Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).
2. Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010 г. № 49. Ст. 6422.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // [Электронный ресурс] — Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).
4. Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21.11.2011 № 323-ФЗ // [Электронный ресурс] — Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).
5. Постановление Правительства РФ от 22.10.2012 г. № 1074 «О программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» / [Электронный ресурс] — Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).
6. Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» / [Электронный ресурс] — Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).
7. Захарова Н.А. Право социального обеспечения. - М.: Омега-Медиа, 2015. - С.25.
8. Горшкова Т.В. Развитие и совершенствование социальной защиты населения региона (на примере Ленинградской области) как социального института // Известия Смоленского государственного университета. - 2014. - № 1. - С. 260-270.
9. Закон Новгородской области от 02.10.2018 N 307-ОЗ "О прекращении осуществления органами местного самоуправления муниципальных районов Новгородской области отдельных государственных полномочий и о внесении изменений в некоторые областные законы в области социальной защиты населения» / [Электронный ресурс] – Режим доступа – СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).
10. Постановление Правительства РФ от 13 января 1996 г. № 27 «Об утверждении Правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями» / [Электронный ресурс] – Режим доступа – СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).