ПОХОРОННОЕ ДЕЛО (КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)

FUNERAL BUSINESS (CRIMINOLOGICAL ASPECT)

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье автор рассматривает основные проблемы похоронного дела и оказания ритуальных услуг, формы организации ритуального обслуживания. Автор рассматривает множественность субъектов и объектов ритуальных правоотношений, особенности регулирования похоронного дела в отдельных субъектах Российской Федерации и муниципалитетах. Исследовав процесс имплементации норм отдельных отраслей законодательства в обеспечении услугами, связанными с погре­бением и установкой надмогильных сооружений, автор предлагает внести дополнения и изменения в действующие федеральные и региональные нормативно-правовые акты с позиции юридической техники, особых условий и порядка применения норм о похоронном деле.

ABSTRACT

In article the author considers the main problems of funeral business and rendering funeral services, forms of the organization of ritual service. The author considers the multiplicity of subjects and objects of ritual legal relations, the peculiarities of regulation of funeral business in certain subjects of the Russian Federation and municipalities. Having studied the process of implementing the norms of certain branches of legislation in providing services related to the burial and installation of gravestones, the author proposes to make additions and changes to the existing Federal and regional regulations from the standpoint of legal equipment, special conditions and the order of application of the norms on the funeral business.

Ключевые слова: похоронное дело, ритуальные услуги, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, погребение, надмогильные сооружения, ответственность.

Keywords: funeral business, funeral services, subjects of the Russian Federation, municipalities, burial, gravestones, responsibility.

В настоящее время похоронное дело и ритуальные услуги населе­нию привлекают внимание органов государственной власти и общества. В Российской Федерации ежегодно умирает более 2 млн. человек, в связи с чем, принимается и исполняется такое же количество заказов на предоставление ритуальных услуг, связанных с погребением умерших и установкой надмогильных сооружений. Процесс погребения связан с многочисленными условиями, правилами конфессий, требует совер­шения действий в короткий временной период, либо с учетом завещания умершего, требованиями родственников и иных лиц.

В процессе регулирования данной сферы на первом этапе реформы была утверждена Федеральная целевая программа “Улучшение риту­ального обслуживания населения на 1993-2000 годы”, Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.12.93 № 1295, заказчиком являлся Госстрой России. Основной целью программы планировалось улучшение ритуального обслуживания населения за счет создания правовой и материально-технической базы в сфере ритуального обслужи­вания, позволяющей обеспечить предоставление необходимого минимума услуг для достойного захоронения умерших граждан Российской Федерации, внедрения кремационных способов захоронения [5]. Программа имела как положительные, так и отрицательные последствия. Наряду с укрепление материально-технической базы муниципальных предприятий в сфере ритуального обслуживания, возникли существенные препятствия к созданию частных предприятий, имелись многочисленные нарушения антимонопольного законодательства со стороны органов местного самоуправления, препятствовавших развитию частных форм организации ритуального бизнеса. Вместе с тем возникла и обратная ситуация, когда руководители муниципальных ритуальных предприятий, создавали «дочерние» частные предприятия с аффилированными лицами, с целью использовать финансирование и возможностями программы, а также административного ресурса муниципального предприятия.

Положительным представляется регулирование вопросов похорон­ного дела на федеральном уровне Федеральным законом “О погребении и похоронном деле”, которым, в основном, указывались гарантии достойного отношения к останкам и памяти умершего, а также предоставление установленного перечня ритуальных услуг на безвоз­мездной основе[6].

Федеральный закон “О погребении и похоронном деле” от 12.01.1996 № 8-ФЗ[6] регулирует отношения, связанные с погребением умерших, в частности:

1)  гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников;

2)  гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего;

3)  санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения;

4)  основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности.

Законодательство Российской Федерации о погребении и похорон­ном деле включает Федеральный закон “О погребении и похоронном деле” от 12.01.1996 № 8-ФЗ [6], Федеральный закон от 23.03.1999 N 52‑ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [4], а также Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 08 апреля 2003 г. № 35 «О введении в действие САНПИН 2.1.1279-03» [11], Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" [10] и другие федеральные нормативно-правовые акты. Правовое регулирование регионального законодателя имеет особенности, связанные с правовым статусом субъекта федерации и организации местного самоуправления на территории региона. Например, в городе федерального значения Москве, действует региональный закон города Москвы “О погребении и похоронном деле” [7]. Это связано с «особым регулированием отношений» местного самоуправления, что не требуется в субъектах федерации, устанавливающих отношения с местным самоуправлением, уполномоченным на организацию и контроль оказания ритуальных услуг, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [12]. Таким образом, законы и иных норма­тивных правовых актов субъектов Российской Федерации, по мнению автора, следует принимать только в субъектах федерации – городах федерального значения. Прием моделирования законов субъектов федерации, применительно к другим субъектам, представляется излишним.

Похоронное дело и ритуальные услуги рассматриваются как последовательные действия. Федеральный закон “О погребении и похоронном деле” от 12.01.1996 № 8-ФЗ[6] определяет погребение как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

Федеральный закон от 12.01.1996 № 8-ФЗ [6] указал специально отведенные места погребения в соответствии с этическими, санитар­ными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших, которые могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое зна­чение. Существующие места погребения не подлежат сносу и могут быть перенесены только по решению органов местного самоуправления в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий. Таким образом, под захоронения выде­ляются земли, принадлежащие местному самоуправлению, отвечающие требованиям федерального законодательства, САНПИН 2.1.1279-03, утвержденного Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 08 апреля 2003 г. № 35 [11]. Следова­тельно, по смыслу закона, выделение земельного участка для захоронения является бесплатным, а аренда юридическими лицами кладбищ должна основываться на требованиях ГК РФ.

В настоящее время на территории Российской Федерации деятельность по предоставлению ритуальных услуг осуществляют предприятия различных форм собственности. Конкуренция приобрела жесткий характер. Наблюдаются нарушения законодательства, как со стороны муниципальных предприятий, так и со стороны частных фирм.

Например, со стороны частных фирм имеются факты вымогательства, либо навязывания дорогостоящих услуг и предметов ритуального назначения, наблюдается рост цен на услуги и предметы ритуального назначения. Вместе с тем, рост цен указывает, что в отдельных субъектах федерации не в должной мере соблюдается Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкурен­ции" [9], который предполагает заявительный порядок восстановления нарушенных прав фирмы, оказывающей ритуальные услуги. Сотруд­ничество со стороны муниципальных похоронных организаций также не представляется возможным, так как многие из последних также нарушают нормы антимонопольного законодательства, пользуются преференциями органов местного самоуправления и других органов власти и управления, злоупотребляют доступом к информационным ресурсам, правом на получение в аренду помещений, соответствующих условиям организации ритуальных услуг. Отдельные регламенты о предоставлении ритуальных услуг исполнительными органами местного самоуправления используют процедуры, носящие коррупциогенный характер. Региональные законы о создании и деятельности ритуальных служб не требуются, так как вопросами погребения ведают органы местного самоуправления, определяющие собственное правовое регулирование похоронного дела.

Регламентирующий создание ритуальных служб, Закон города Моси­тельс г. Москвы от 2 июня 2017 г. № 170 [8] представляются излишними для других субъектов федерации.

Однако следует отметить, что пробелы в федеральном законодательстве и недостаточное нормативное регулирование ставят в неравное положение организации, оказывающие ритуальные услуги. В настоящее время получила распространение практика «рейдерских завладений» предприятиями, оказывающими ритуальные услуги. Причем, в основном, это не связано с отдельными фактами недобро­совестной конкуренции в субъекте федерации, а со спланированными действиями группы фирм по контролю за рынком в другом субъекте федерации. Именно этими обстоятельствами следует пояснять разницу стоимости оказания услуг в несколько раз в связи установлением контров законодательстве о похоронном деле усматриваются в Федеральном законе “О погребении и похоронном деле” от 12.01.1996 № 8-ФЗ, а также правилах по организации похорон и содержанию кладбищ, санитарных правил и норм.

Среди существенных проблем отрасли следует отметить избыточные документы, необходимые для погребения, и отсутствие взаимодействия инстанций, в которых происходит их оформление (учреждения здравоохранения, органы внутренних дел, органы ЗАГС, органы местного самоуправления, специализированные службы по вопросам похоронного дела). Вероятно, требуется организовать сбор документов в системе услуг МФЦ, обеспечив сохранность информации.

В МФЦ надлежаще информировать граждан о предусмотренных законодательством гарантиях на случай смерти, в том числе, каждому умершему человеку гарантируется предоставление бесплатного участка земли для погребения тела (останков) или праха (п. 1 ст. 7 Федерального закона “О погребении и похоронном деле” от 12.01.1996 № 8-ФЗ [6]), а лицу, взявшему на себя обязанность похоронить умершего, – безвозмездное оказание ряда услуг (гарантированный перечень услуг по погребению закреплен в п. 1 ст. 9 Федерального закона “О погребении и похоронном деле” от 12.01.1996 № 8-ФЗ [6]) или выплата компенсации, если погребение было осуществлено за счет средств этого лица (ст. 10 Федерального закона “О погребении и похоронном деле” от 12.01.1996 № 8-ФЗ [6]). Незнание соответствующих норм приводит к тому, что в ряде регионов за предоставление участков для захоронения взимается плата, а безвозмездными услугами и правом на компенсацию не пользуются отдельные родственников или законных представителей умерших.

Только для крупных агломераций, возможно, требуется законода­тельное регулирование оказания услуг по погребению умерших не специализированными службами по вопросам похоронного дела, а иными коммерческими организациями и индивидуальными предпри­нимателями, что не гарантирует появления незаконно действующих ритуальных агентов, предоставляющих услуги ненадлежащего качества по завышенным ценам.

Органами местного самоуправления требуется выполнить обязан­ности по установлению стоимости гарантированных услуг (п. 3 ст. 9 Федерального закона “О погребении и похоронном деле” от 12.01.1996 № 8-ФЗ [6]) и установить единую методику их определения.

Одной из новаций, предусмотренной в похоронном деле, является положение о том, что услуги по организации похорон могут предос­тавляться только специализированными службами по вопросам похорон­ного дела – юридическими лицами, отвечающими установленным требованиям (наличие помещений и оборудования, катафального транспорта, работников, имеющих образование в области похоронного дела) и заключившими соглашение об осуществлении соответствующей деятельности с органом местного самоуправления. Вместе с тем, такие условия существенно ограничивают конкуренцию, а также не исключают использования административного ресурса предпочтительно в интересах муниципального предприятия, в том числе предоставления помещений для оказания ритуальных услуг.

Не выполнимым является требование о предусмотренном законом прямого запрета на раскрытие медицинскими работниками, должност­ными лицами органов власти, учреждений и организаций информации о смерти третьим лицам. При намерении применять меры администра­тивной ответственности в соответствии с действующим Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ [3] положительно эффекта не предпола­гается. В лучшем случае, предусмотреть подобные административные наказания следует при подготовке новой редакции кодекса об административных правонарушениях. Подобная мера административной ответственности не сможет положительно сказаться на состоянии конкуренции в данной сфере, так как действия ритуальных агентов, оперативно получающих информацию о смерти от перечисленных выше субъектов за определенную плату и предлагающих свои услуги родственникам умерших, не будут официально признаваться незаконными. Установление заявительного порядка получения услуги по организации похорон только по инициативе лица, взявшего на себя обязанность похоронить умершего, которое самостоятельно обратилось в пункт приема заказов или диспетчерский центр приема заказов, не исполнимо. Нарушения законодательства в сфере похоронного дела и санкции, применяемые к нарушителям, целесообразно рассмотреть в новой редакции КоАП РФ. 

Ритуальные услуги носят разновременный характер, состоят как из процесса погребения, так и установки надмогильного сооружения. Например, в Москве ГБУ "Ритуал" фактически наделено функциями по контролю за установкой надмогильных сооружений (надгробий) на территории всех столичных кладбищ: требуется получение разрешений на установку надмогильных сооружений у администрации кладбища, работники которого утверждаются приказом руководителя указанного бюджетного учреждения. Порядок определен распоряжением Департа­мента торговли и услуг г. Москвы от 2 июня 2017 г. № 170 [8]. Данная норма является дискриминационной для всех остальных хозяйствующих субъектов на рынке ритуальных услуг и нарушает п. 2 и п. 8 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конку­ренции" [9], в связи с чем, Правительству Москвы было выдано предупреждение о необходимости отмены указанной нормы. Кроме того, наметилась тенденция, что отдельные органы власти и местного самоуправления прекратили заключать с городскими специализирован­ными службами по вопросам похоронного дела договоры аренды помещений в моргах для оказания ритуальных услуг, передавая эти помещения в безвозмездное пользование другим учреждениям. 

Большинство муниципалитетов не пользует возможность создания при органах местного самоуправления попечительских (наблюдательных) советов по вопросам похоронного дела (ст. 27 Федерального закона “О погребении и похоронном деле” № 8-ФЗ [6]).

Федеральный закон “О погребении и похоронном деле” № 8-ФЗ [6] указывает гарантии при осуществлении погребения умершего, в том числе супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю умершего или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего:

1)  выдача документов, необходимых для погребения умершего, в течение суток с момента установления причины смерти; в случаях, если для установления причины смерти возникли основания для поме­щения тела умершего в морг, выдача тела умершего по требованию супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, не может быть задержана на срок более двух суток с момента установления причины смерти;

2)  предоставление возможности нахождения тела умершего в морге бесплатно до семи суток с момента установления причины смерти в случае, если супруг, близкие родственники, иные родствен­ники, законный представитель умершего или иное лицо, взявшее на себя обязанность осуществить погребение умершего, извещены о смерти, но существуют обстоятельства, затрудняющие осуществление ими погребения; в случае поиска супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего этот срок может быть увеличен до четырнадцати дней;

3)  оказание содействия в решении вопросов исполнения воле­изъявления умершего и другие.

Гарантированный перечень услуг по погребению, указанный в Федеральном законе “О погребении и похоронном деле” № 8-ФЗ[6] супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению:

1)  оформление документов, необходимых для погребения;

2)  предоставление и доставка гроба и других предметов, необхо­димых для погребения;

3)  перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);

4)  погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требо­ваниям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального стра­хования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализи­рованной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы за счет средств: Пенсионного фонда Российской Федерации; федерального бюджета; Фонда социального страхования Российской Федерации; бюджетов субъектов Российской Федерации и других уполномоченных организаций. Таким образом, регулирование похоронного дела и ритуальных услуг, в основном, связано с нормативно-правовыми актами и контролем со стороны органов местного самоуправления, а криминологические причины нарушения условий оказания ритуальных услуг возникают в отсутствии достаточного правового регулирования либо чрезмерного администри­рования процесса оказания услуг.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации // [Электронный ресурс] - Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).
2. Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ 2002 г. // [Электронный ресурс] - Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // [Электронный ресурс] — Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).
4. Федерального закона от 23.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).
5. Правительства Российской Федерации от 13.12.93 № 1295// [Электронный ресурс] — Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).
6. Федеральный закон “О погребении и похоронном деле” от 12.01.1996 № 8-ФЗ// [Электронный ресурс] — Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).
7. Закон города Москвы “О погребении и похоронном деле” // [Электронный ресурс] — Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).
8. Распоряжение Департамента торговли и услуг г. Москвы от 2 июня 2017 г. № 170 // [Электронный ресурс] – Режим доступа – СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).
9. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" // [Электронный ресурс] — Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).
10. Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" // [Электронный ресурс] — Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).
11. Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 08 апреля 2003 г. № 35 «О введении в действие САНПИН 2.1.1279-03» // [Электронный ресурс] — Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).
12. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // [Электронный ресурс] — Режим доступа - СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 20.08.2019).