СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВА ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЕ В ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Законодательство не содержит прямых ограничений реализации права на обращение в органы государственной власти для недееспособных граждан, кроме ограничения по рассмотрению обращения, если текст нечитабелен и лишен всякого смысла (ст. 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [2] (далее – Федеральный Закон № от 02.05.2006 59-ФЗ). Обращения, не поддающиеся истолкованию, возможно, сигнализируют о психическом состоянии заявителя, в этом случае уполномоченные органы могут уведомить заявителя о неясности обращения и объяснить невозможность его разрешения. Это свидетельствует о наличии на законодательном уровне некоторых ограничений права на обращения недееспособных лиц. В целях исключения спорных ситуаций в подобных случаях целесообразно закрепить норму о возможности обращения этих лиц в органы государственной власти через своих законных представителей путем внесения в ч. 1 ст. 2 Федерального Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ после слов «граждане имеют право обращаться лично» дополнения: «а также через своих законных представителей», как это сделано в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» [1] в отношении недееспособных лиц, участвующих через своих законных представителей в гражданско-правовых сделках.

Закрепляя возможность коллективного обращения граждан Российской Федерации в органы публичной власти, законодатель не регламентирует отдельно данную форму обращений, в отличие от индивидуальной (например, ст. 13 «Личный прием граждан» Федерального Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ). При исследовании текста Федерального Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ складывается впечатление, что индивидуальным обращениям уделяется больше внимания. Коллективные обращения по многим актуальным вопросам нередко воплощаются в форму петиций, однако такая форма обращений не получила законодательного закрепления [7, с. 15]. Петиция как одна из разновидностей обращения граждан в органы публичной власти должна быть либо закреплена в Федеральном Законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ наряду с предложениями, заявлениями и жалобами, либо регламентирована специальным законом, который подробно урегулирует данные отношения, в частности, определив количество подписей, необходимое для признания коллективного обращения петицией [6, с. 25].

Отдельную проблему представляет прием представителя юридического лица, поскольку в Федеральном Законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ отсутствуют какие-либо требования к таким заявителям, а значит, подобные заявители могут не подтверждать своих полномочий действовать от имени юридического лица. Решение этой проблемы возможно в комплексном изменении Федерального Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ, как это было сделано, например, в Белоруссии, где на смену закону «Об обращениях граждан» был принят закон «Об обращениях граждан и юридических лиц» [3], отдельно установивший требования, как к письменным, так и к устным обращениям юридических лиц [4, с. 64].

Достаточно проблемным является вопрос о соблюдении установленных законодательством сроков рассмотрения обращений граждан, поступивших в органы публичной власти. Законодательно установлена общая норма, согласно которой ответ на обращение должен быть дан в течение тридцати дней, а в исключительных случаях - в течение двадцати дней с момента его регистрации. Примечателен опыт ряда субъектов, в законодательстве которых установлены дополнительные гарантии по реализации права граждан на обращения, одна из них связана с сокращением сроков рассмотрения обращений граждан. Например, в законодательстве Нижегородской и Московской областей содержатся нормы, значительно сокращающие сроки рассмотрения отдельных обращений граждан, но причины, по которым могут приниматься подобные решения, законом не установлены, что может создавать определенные трудности в правоприменительной практике. Вместе с тем данный положительный опыт должен быть учтен не только на региональном, но и на федеральном уровне. Целесообразным представляется внесение изменений в Федеральный Закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ относительно безотлагательного рассмотрения обращений граждан, в которых содержатся сведения о чрезвычайном характере тех или иных жизненных обстоятельств.

Актуальным является и вопрос, связанный с отсутствием на законодательном уровне перечня случаев привлечения гражданина-заявителя к рассмотрению его обращения. В соответствии с положениями ст. 10 Федерального Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ, поступившее в органы государственной власти обращение в случае необходимости может рассматриваться с участием заявителя, однако законодатель не устанавливает, в каких именно случаях заявитель привлекается к рассмотрению его обращения. Более того, непонятно, может ли гражданин самостоятельно определять необходимость своего участия в рассмотрении обращений и выступать с соответствующей инициативой. В действующем законодательстве данный вопрос не урегулирован, но для повышения открытости и прозрачности процедуры рассмотрения обращения следует на законодательном уровне предусмотреть право заявителя самостоятельно определять необходимость собственного участия в процессе [6, с. 26].

Отсутствие установленной законом обязанности должностного лица оставить без ответа недопустимое обращение можно оценить неоднозначно. С одной стороны, это позволяет в большей степени гарантировать реализацию конституционного права граждан на обращение даже при наличии явно недопустимых выражений, наличие которых может быть обусловлено действительной волокитой со стороны ответственных лиц и другими причинами, должностное лицо вправе дать ответ по существу обращения. С другой стороны, реализация установленной законом дискреции в виде дачи ответа на недопустимое обращение имеет негативные последствия: игнорирование и попустительство в отношении непозволительного поведения ведет к снижению доверия и авторитета не только должностного лица, но и соответствующего государственного органа и в целом институтов власти. Кроме того, подобный подход противоречит существу публично-правовых отношений, предусматривающих повышенную ответственность за правонарушения в отношении представителей власти. В данном случае требуется изменение правового регулирования ч. 3 ст. 11 Федерального Закона от 02.05.2006  № 59-ФЗ в части установления обязанности должностного лица оставить без ответа недопустимое обращение.

Кроме того, ч. 3 ст. 11 Федерального Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ никоим образом не регламентирует ни порядок, ни сроки совершения должностным лицом действий, имеющих своей целью определение наличия в обращении непозволительных выражений или угроз, с последующим сообщением отправителю обращения о недопустимости злоупотребления правом. При этом ч. 3 ст. 11 Федерального Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ не дает однозначного ответа на вопрос о том, является ли обязательным уведомление о недопустимости злоупотребления правом лица, направившего недопустимое обращение, или же это право должностного лица. Неудачная конструкция данной правовой нормы позволяет прийти к противоположным выводам. Данную ситуацию осложняет и такая практическая проблема, как определение содержания понятия «рассмотрение обращения» [5, с. 79].

Таким образом, правовое регулирование права граждан на обращение в органы государственной власти свидетельствует о наличии актуальных проблем, а также необходимости его совершенствования в целях обеспечения баланса права на обращение и свободы слова.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ (ред. от 29.05.2019) «Об опеке и попечительстве» // Собрание законодательства РФ. - 2019. - № 22. - Ст. 2663.
2. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2018. - № 53 (часть I). - Ст. 8454.
3. Закон Республики Беларусь от 06.06.1996 № 407-XIII «Об обращениях граждан» // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1996. - № 21. - Ст. 376.
4. Галицков В.А., Мещерягина В.А. Личный прием граждан как форма реализации субъективного конституционного права на обращение // Вестник Уральского юридического института МВД России. - 2019. - № 3 (23). - С. 62-67.
5. Зайков Д.Е. Недопустимые процессуальные обращения в суд: проблемы правового регулирования и практики применения // Российский юридический журнал. - 2019. - № 3 (126). - С. 75-81.
6. Малявкина Н.В., Алексикова О.Е. Особенности реализации конституционного права граждан Российской Федерации на обращение в органы публичной власти // Вестник Поволжского института управления. - 2019. - Т. 19. - № 2. - С. 20-29.
7. Нудненко Л.A. Концепция Федерального закона «О петициях граждан Российской Федерации» // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 6. - С. 13-17.