МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

INTER-MUNICIPAL COOPERATION IN MODERN CONDITIONS

Alisa Golubeva

student, Faculty of Law, Nizhny Novgorod State University Lobachevsky,

Russia, Nizhny Novgorod

Yuliana Medvedeva

student, Faculty of Law, Nizhny Novgorod State University Lobachevsky,

Russia, Nizhny Novgorod

Olga Simkanich

senior Lecturer, Department of Constitutional and Municipal Law, Nizhny Novgorod State University Lobachevsky,

Russia, Nizhny Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье проводится анализ актуального правового регулирования межмуниципального сотрудничества в современных условиях, применения законодательства о создании межмуниципальных объединений, а также рассматриваются некоторые проблемы правового регулирования.

ABSTRACT

The article examines current legal regulation of inter-municipal cooperation in modern conditions, the application of legislation on the establishment of inter-municipal associations and also addresses some problems of legal regulation.

Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, местное самоуправление.

Keywords: inter-municipal cooperation; local government.

На современном этапе развития государства и, в частности, правового регулирования деятельности муниципальных образований, законодательство позволяет создавать межмуниципальные объединения. Такие объединения создаются в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты смежных интересов муниципальных образований.

Право на создание межмуниципальных объединений представляется проявлением конституционной самостоятельности местного самоуправления. Путем создания таких объединений реализуется конституционное право на осуществление местного самоуправления, закрепленное в гл.8 Конституции Российской Федерации[1]. Стоит отметить, что данная деятельность является важным фактором укрепления и гарантирования муниципальной свободы во взаимоотношениях муниципальных образований с государственной властью.

Важность института межмуниципального сотрудничества подчеркивается в своде основополагающих принципов, установленных в Европейской хартии местного самоуправления. Согласно ст.10 Закона о местном самоуправлении, органы местного самоуправления имеют право сотрудничать, в установленных законом рамках, и вступать в ассоциации с другими органами местного самоуправления с основной целью решения задач, в которых присутствует совместный интерес. При этом Европейская хартия местного самоуправления устанавливает, что в каждом государстве должно быть признано право муниципальных образований на вступление в ассоциацию для защиты и достижения взаимных интересов[2].

Таким образом, стоит подчеркнуть особую роль межмуниципального сотрудничества в существовании государства. Благодаря данному институту реализуются основные конституционные начала местного самоуправления. Следует отметить, что значимость придается благодаря регулированию на международном уровне, что означает признание роли межмуниципального сотрудничества и другими государствами.

На современном этапе основу регулирования деятельности местного самоуправления составляет Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ о местном самоуправлении) [3]. В первую очередь, стоит отметить разнопрофильную систему межмуниципального сотрудничества. Таким образом, можно выделить следующую структуру, включающую в себя три уровня:

1. Уровень муниципальных образований. На данный момент в ст.68 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ о местном самоуправлении закрепляется возможность создания представительными органами власти межмуниципальных хозяйственных обществ. Такие организации могут создавать в двух организационно-правовых формах: непубличные акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью.  Устанавливается возможность создания некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
2. Региональный уровень.  В ст. 69 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ о местном самоуправлении устанавливается, что в каждом субъекте государства образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
3. Федеральный уровень. На данном уровне советы муниципальных образований могут создавать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Оно считается созданным в случае, если в его состав входят советы образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации. Стоит отметить, что единое общероссийское объединение муниципальных образований существует и функционирует в Российской Федерации.

Межмуниципальное сотрудничество в Российской Федерации регулируют: Конституция Российской Федерации, Гражданский Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон № 131-ФЗ от 6.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 12 января 1996 г № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральный закон № 208-ФЗ от 26.12.1995 «Об акционерных обществах», Федеральный закон № 14-ФЗ от 8.02.1998 «Об обществах с ограниченной ответственностью», а также иные нормативные акты субъекта РФ, регулирующие участие муниципальных образований в межмуниципальном сотрудничестве, уставы и иные нормативные правовые акты муниципальных образований.

В настоящий момент действительно существуют нормативные правовые акты муниципальных образований, которые регулируют межмуниципальное сотрудничество на локальном уровне, например: решение Екатеринбургской городской Думы от 23 мая 2006 г № 41 25 «Об утверждении Положения “О порядке участия муниципального образования “город Екатеринбург” в организациях межмуниципального сотрудничества[4]; решение Тюменской городской Думы от 27 декабря 2007 г № 755 «О Положении о порядке участия муниципального образования городской округ город Тюмень в организациях межмуниципального сотрудничества»[5] и др.

Таким образом, на современном этапе можно наблюдать многоуровневое регулирование межмуниципального сотрудничества, начиная от федерального законодательства и заканчивая нормативными правовыми актами самих муниципальных образований. Для конкретизации можно отметить, что федеральное законодательство устанавливает правила для всех муниципальных образований в целом, в то время как региональное и местное регулирование подразумевает его конкретизацию, устанавливая нормы исходя из особенностей субъектов РФ и самих муниципальных образований.

Следующим этапом изучения межмуниципального сотрудничества в современной России является более конкретное изучение организационно-правовых форм межмуниципального сотрудничества, которые ранее были кратко перечислены. В рамках исследования стоит обозначить деятельность таких образований, установить, реализуются ли установленные законом формы в государстве в практической деятельности.

Как указывалось ранее, на федеральном уровне может быть создано единое общероссийское объединение муниципальных образований, а также сформированы иные объединения, с основной целью защиты прав и законных интересов граждан. В Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ о местном самоуправлении устанавливается запрет на вмешательство в деятельность муниципальных образований, а также советов муниципальных образований субъектов РФ и иных объединений, созданных в рамках межмуниципального сотрудничества.

Общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ, наделено правом предложения по составу кандидатов в представителей государства в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

С 2006 года в Российской Федерации учрежден и действует Общероссийский Конгресс муниципальных образований, который учрежден решением 79 советов муниципальных образований субъектов РФ. В действительности роль такого объединения является неоспоримой, в силу того, что оно организует взаимодействие муниципальных образований, представление их интересов на государственном уровне в государственных и совещательных органах для осуществления решений политики, затрагивающих интересы местного самоуправления, сотрудничество муниципальных образований информацией с международными организациями и иностранными юридическими лицами.

Стоит отметить, что наряду с Конгрессом действуют и другие межмуниципальные объединения, охватывающие все государство в целом. В 1991году был создан Союз российских городов, который объединяет более 80-ти крупных городов, являющихся центрами субъектов государства и других муниципальных образований. Главным образом, данная организация функционирует с целью формирования корпоративного интереса городов, взаимным согласованием их деятельности, обеспечивающей достижение целей и задач на базе консолидации всех сил и направлений[6].

Союз малых городов, учрежденный в 1991 году, наоборот призван объединить города, население которых не представляет более 100 тыс. человек. Целью объединения является помощь малым и средним городам, оказавшимся в отрицательной демографической ситуации, отстающим по социально-экономическому развитию, сохраняющим низкий уровень социальной активности.

Всероссийский совет местного самоуправления, который был учрежден в 2006 году играет вспомогательную роль в регулировании межмуниципального взаимодействия, выражении интересов и реализации прав местного самоуправления при контактах с государственной властью. В отличии от ранее перечисленных организаций, членами Всероссийского совета местного самоуправления являются, в первую очередь, физические лица, являющиеся представителями органов местного самоуправления, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации и иные лица, а не сами муниципальные образования. Основной целью указанного объединения представляется содействие в реализации конституционных основ местного самоуправления, создании эффективной системы деятельности муниципальных образований, создание различных форм, подразумевающих возможность осуществления гражданами местного самоуправления.

Таким образом, на федеральном уровне создана довольно эффективная система деятельности специальных объединений, служащих для обеспечения межмуниципального сотрудничества. Закрепленное право на создание межмуниципальных объединений на государственном уровне реализуется в полной мере, что в действительности способствует развитию муниципальных образований, а также способствует созданию эффективных условий для создания и функционирования межмуниципального сотрудничества.

В каждом субъекте РФ образуется специальный совет муниципальных образований, регулирование деятельности которого основывается на Федеральный закон «О некоммерческих организациях»[7], в частности, положения, применимые к ассоциациям. Советы муниципальных образований при субъекте РФ напрямую не указываются как некоммерческие организации, а лишь регулируются соответствующими правилами.

Принципиальное отличие совета муниципальных образований при субъекте РФ от ассоциаций заключается в том, что совет обязательно создается в каждом субъекте государства, в то время, как ассоциация носит добровольный характер. Закон о местном самоуправлении указывает о невозможности добровольного или принудительного исключения или выхода из такой организации. Такая возможность предполагала бы потенциальную вероятность выхода всех участников из состава, что является противоречием действующему законодательству.

На данный момент в большинстве субъектов РФ принимаются специальные региональные акты с целью регулирования деятельности совета муниципального образования при субъекте РФ. Например: Закон Республики Мордовия от 20.11.2012 г № 85-З «О полномочиях органов государственной власти Республики Мордовия по взаимодействию с Советом муниципальных образований Республики Мордовия»[8], Закон Калининградской области от 2.10.2013 г № 258 «О взаимодействии органов государственной власти Калининградской области с ассоциацией «Совет муниципальных образований Калининградской области [9]; Закон Курской области от 15.09.2009 г № 77-ЗКО «О взаимодействии органов государственной власти Курской области с Советом муниципальных образований Курской области» [10]. В таких актах определяются, как правило, принципы взаимодействия, полномочия органов субъекта во взаимоотношении с советом муниципальных образований субъекта РФ, порядок представления интересов участников взаимодействия, порядок информирования населения о деятельности местного самоуправления.

Другой формой межмуниципального сотрудничества является создание различных хозяйственных и некоммерческих межмуниципальных организаций. Закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью создаются с основной целью объединения финансовых средств и ресурсов для совместного решения задач и достижения целей. Межмуниципальные общества создаются в соответствии с Федеральным законом № 129-ФЗ от 8.08.2001 «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[11], Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами.

Представительные органы муниципальных образований вправе создавать автономные некоммерческие организации и фонды.  Такие организации действуют на основе добровольных имущественных взносов для предоставления услуг в сфере здравоохранения, науки, физической культуры, образования.

Органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации. Это имеет значение, в первую очередь, для сельского населения, так как из-за ограниченных материально-финансовых возможностей не могут создать и содержать средства массовой информации.

Таким образом, межмуниципальное сотрудничество имеет особое значение на местном уровне. Муниципальные образования объединяются с целью совместного решения общих задач, объединения финансов и ресурсов. Такое сотрудничество помогает достигать общественно полезные цели для обеспечения более благоприятной жизнедеятельности граждан.

Однако не стоит забывать и тот факт, что несмотря на довольно качественное правовое регулирование межмуниципального сотрудничества, в современном государстве имеются проблемы и упущения, устранение которых может существенно повысить эффективность межмуниципального сотрудничества.

В первую очередь стоит отметить, что межмуниципальное хозяйственное сотрудничество может не в полной мере удовлетворять потребностям развития муниципальных образований, а также не имеют широкой реализации. Установление и полноценное урегулирование возможности создания межмуниципальных унитарных предприятий являлось довольно эффективной мерой, которая бы дала значительный толчок развитию муниципальных образований. Это обеспечило бы возможность формировать подконтрольные местному самоуправлению крупные производственные комплексы, что позволяет вывести экономику муниципальных образований на новый уровень, а также повысить благосостояние и устранить ряд проблем. Например, такие совместные предприятия могут организовывать переработку или утилизацию отходов. В этой части также стоит закрепить, что все доходы, полученные от деятельности таких предприятий должны использоваться для муниципальных нужд.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ о местном самоуправлении  запрещает передачу полномочий муниципального образования межмуниципальным объединениям. Передача полномочий между органами местного самоуправления ставит одного из них в относительно зависимое положение, поэтому может возникнуть конфликт интересов. В этой связи, передача полномочий межмуниципальным объединениям может поспособствовать обеспечить относительно бесконфликтное исполнение полномочий, связанных с решением вопросов местного значения, соблюдая принципы экономии и учитывая интересы всех субъектов взаимодействия.

Стоит отметить, что на данный момент число межмуниципальных хозяйственных обществ невелико, несмотря на то, что они способны эффективно использоваться. По мнению экспертов, такая ситуация сложилась из-за:

1. Отсутствие инициативы руководителей местного самоуправления;
2. Недостаточная разработанность нормативной правовой базы;
3. Недостаточный профессионализм кадров;
4. Недостаточный уровень взаимодействия муниципальных образований;
5. Риски возникновения конфликтов [12].

Данные аспекты могут быть решены путем активизации деятельности муниципальных образований по совершенствованию местного самоуправления и осуществлению межмуниципального сотрудничества.

Таким образом, в результате исследования стоит сказать, что межмуниципальное сотрудничество играет значительную роль в эффективности осуществления местного самоуправления. В действительности в Российской Федерации существует значительная нормативно-правовая база, регулирующая данный институт. В настоящий момент активно и эффективно действуют объединения на федеральном и региональном уровнях. Стоит отметить, что число межмуниципальных хозяйственных обществ невелико. Такая ситуация сложилась из-за недостатков нормативно-правовой базы. Развитие межмуниципального сотрудничества действительно может увеличить социально-экономическое положение в муниципальных образованиях, поэтому дальнейшее регулирование и развитие такого рода взаимодействия муниципальных образований является необходимым.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (в ред. от 30.12.2014 г.) //[Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (дата обращения 08.12.2019).
2.  "Европейская хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985) / "Собрание законодательства РФ". 07.09.1998. N 36. Ст. 4466.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (дата обращения 08.12.2019).
4. Решение Екатеринбургской городской Думы от 23 мая 2006 г № 41 25 «Об утверждении Положения “О порядке участия муниципального образования “город Екатеринбург” в организациях межмуниципального сотрудничества”»// Вестник Екатеринбургской городской Думы 29 мая 2006.
5. Решение Тюменской городской Думы от 27 декабря 2007 г № 755 «О Положении о порядке участия муниципального образования городской округ город Тюмень в организациях межмуниципального сотрудничества»// Тюменский курьер. 10 января 2008.
6. Муниципальное право Российской Федерации в 2 ч. Часть 1: учебник для бакалавриата и магистратуры / Н. С. Бондарь [и др.] ; под редакцией Н. С. Бондаря. — 5-е изд., перераб. и доп. — Москва : Издательство Юрайт, 2019. — С.240.
7. Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 26.11.2019) "О некоммерческих организациях" /[Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (дата обращения 08.12.2019).
8. Закон Республики Мордовия от 20.11.2012 г № 85-З «О полномочиях органов государственной власти Республики Мордовия по взаимодействию с Советом муниципальных образований Республики Мордовия»// Известия Мордовии. 2012. 21 ноября.
9. Закон Калининградской области от 2.10.2013 г № 258 «О взаимодействии органов государственной власти Калининградской области с ассоциацией “Совет муниципальных образований Калининградской области”» // Калининградская правда.29 октября 2013.
10. Закон Курской области от 15.09.2009 г № 77-ЗКО «О взаимодействии органов государственной власти Курской области с Советом муниципальных образований Курской области»// Курская правда. 26 сентября 2009.
11. Федеральный закон от 08.08.2001 N 129-ФЗ (ред. от 26.11.2019) "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" /[Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (дата обращения 08.12.2019).
12. Фролова Е.В, Мартынова К.И. Межмуниципальное сотрудничество в современных российских условиях // Материалы Афанасьевских чтений. 2016. №1 (14).