СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА НАСЕЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УРОВНЯ

SOCIAL SECURITY: PROBLEMS AND PROSPECTS AT THE MUNICIPAL LEVEL

Lyubov A.Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье автор рассматривает актуальные проблемы и перспективы прекращения выполнения полномочий органами местного самоуправления в сфере социальной защиты жителей субъекта федерации. Автором проанализированы особенности процесса прекращения выполнения полномочий по отдельным социальным вопросам и последствия их передачи специальным социальным областным учреждениям.

ABSTRACT

In the article the author considers actual problems and prospects of the termination of performance of powers by local governments in the field of social protection of inhabitants of the subject of Federation. The author analyzes the features of the process of termination of powers on certain social issues and the consequences of their transfer to special social regional institutions.

Ключевые слова: социальное обеспечение, местное самоуправление, органы исполнительной власти, функции, полномочия, нормы социального права, граждане.

Keywords: social security, local self-government, executive authorities, functions, powers, norms of social law, citizens.

В современных социально-экономических условиях одной из важнейших задач общества является государственная поддержка и социальна защита населения. В настоящее время основным субъектом, обеспечивающим социальную защиту, стало государство. Демографические и социально-экономические процессы обусловливают рост населения, а это, в свою очередь, ведет к увеличению финансовых затрат, направляемых на социальное обслуживание граждан.

На уровне субъектов федерации деятельность по социальной защите населения осуществлялась органами государственной власти, учреждениями и организациями социальной сферы совместно с органами местного самоуправления, которые конкретизировали содержание и методы работы социальных служб. Прекращение полномочий органов местного самоуправления в области социального обслуживания приведет к неопределенности выработки содержания и методов работы в сфере социальной защиты населения, а программные и проектные методики не в полной мере восполнят потребность в государственной поддержке социально незащищенного населения.

Нормативное регулирование государственной политики строительства и общественного планирования благоприятной для различных категорий граждан инфраструктуры, а также сотрудничества с местными органами самоуправления в вопросах условий и охраны труда, трудоустройства, органы социального обеспечения осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации".[1]

Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" устанавливает правовые, организационные и экономические основы социального обслуживания населения в России. [1] Кроме того, определяет основные принципы, порядок предоставления, состав и содержание социальных услуг, вводится социальное сопровождение, общественный контроль в сфере социального обслуживания. Таким образом, по смыслу закона, предоставление услуг в области социального обеспечения может производиться только на уровне местного самоуправления в соответствии с Федеральный закон от  06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[2].

Качественные и количественные показатели функционирования социальной сферы, с одной стороны, определяются достигнутым уровнем развития отраслей производства и средств потребления, производственной и социальной инфраструктурой, характером производственных отношений, социальной ориентированностью экономики, природно-климатическими условиями, а с другой стороны, уровнем образования, ценностными ориентациями людей и нормами потребления. При этом анализ движущих сил учитывает объективные и субъективные аспекты функционирования и развития социального воспроизводства.

Региональный уровень социальной защиты населения определяется спецификой региона его природными, климатическими, экономическими, демографическими и другими показателями. Особенности регионального уровня выражены в предпочтениях отдельным направлениям социальной работы.

В современных условиях приоритетной заботой государства становятся адресная социальная поддержка и защита нуждающегося населения, предоставление законодательно закрепленных социальных и экономических прав и гарантий граждан. [10]

Реализация механизмов социальной защиты населения на региональном уровне обусловливает их ресурсное обеспечение, которое, в частности, включает: определение потребностей в материальных (денежных и натуральных) и трудовых (профессиональных кадрах и волонтерах), необходимых для оказания различных форм социальной помощи и поддержки населения; оценку общего объема ресурсов в денежном и натуральном выражении на основе нормативов, разрабатываемых и утверждаемых федеральными и территориальными органами управления, для обеспечения различных социальных программ, направленных на социальную поддержку, прежде всего незащищенных групп населения; определение основных и дополнительных источников финансирования программ социальной защиты населения.

Социальная защита находит своё отражение в законодательных актах органов власти всех уровней, т. е. в законах, федеральных законах, а также гражданском, жилищном, трудовом кодексах, в международных договорах и соглашениях и т. д. [9, с.47] Таким образом, региональная система социальной защиты населения - неотъемлемая часть федеральной, основной задачей которой является организация социальной защиты на региональном уровне.[11] Социальная защита малообеспеченных слоев населения в сложившихся социально-экономических условиях становится одной из приоритетных задач органов не только федерального, но и регионального (также и муниципального) уровней. Особенно остро социальные проблемы обозначились в депрессивных регионах.

Субъекты федерации принимают соответствующие нормативно-правовые акты о  предоставлении социальных услуг населению в эффективных формах на основе государственных стандартов социального обслуживания, разработки системы оценки качества реализации социальных программ, изменение механизмов финансирования некоммерческих организаций, сокращения числа экономически и социально неэффективных учреждений социального обслуживания.

В широком смысле социальная политика может рассматриваться как интеграция механизмов и способов, посредством которых центральные, региональные правительства, а также органы местной власти влияют на жизнь населения, стремятся способствовать его благосостоянию, а вместе с тем и социальной стабильности в целом.[7, с.260-270]

Ученые-правоведы подчеркивают, что к основным направлениям социальной политики относятся: здравоохранение и обязательное медицинское страхование; поддержка семьи, детства, материнства и отцовства; жилищная политика, коммунальное, бытовое обслуживание населения; поддержка престарелых и инвалидов; социальное обслуживание населения; охрана окружающей природной среды; федеральное и местное (муниципальное) обустройство мигрантов, особенно беженцев и вынужденных переселенцев.[8, с.36-41]. В целом, существующие в регионах России программы социальной защиты малообеспеченных граждан направлены на поддержание нуждающихся категорий населения, в основном путем адресных выплат в виде пособий.

При реализации различных форм социальной защиты одна из задач в субъектах федерации состоит в том, чтобы максимально расширить самостоятельность территорий в принятии решений относительно того, какие выплаты действительно на этой территории необходимы, в каких объемах и каким образом, в какой форме они должны предоставляться конкретным категориям населения. Основная задача федеральной и региональных властей при таком подходе, с помощью межбюджетного выравнивания способствовать повышению эффективности системы социальной защиты населения, решению снижения социальной дифференциации и борьбы с бедностью.

Рассмотрим стратегию и тактику формирования системы социальной защиты в Новгородской области. Ранее вопросы социальной защиты в регионе передавались в форме государственных полномочий муниципальным районам и городскому округу, которые учитывались в бюджете субъекта федерации.

С 1 января 2019 года, согласно областному закону Новгородской области от 02.10.2018 N 307-ОЗ "О прекращении осуществления органами местного самоуправления муниципальных районов Новгородской области отдельных государственных полномочий и о внесении изменений в некоторые областные законы в области социальной защиты населения" [5]  прекращено осуществление органами местного самоуправления муниципальных районов Новгородской области отдельных государственных полномочий в сфере социального обеспечения, переданных им ранее в соответствии с областными законами. На основании областного закона от 02.06.2014 № 562-ОЗ «О разграничении полномочий Новгородской областной Думы и Правительства Новгородской области в области социального обслуживания населения Новгородской области» [3], и постановления правительства Новгородской области от 21.12.2017 №450 «О министерстве труда и социальной защиты населения Новгородской области» [4] образовано Министерство труда и социальной защиты населения Новгородской области,  формируемое Правительством Новгородской области, исполняющим государственные функции и реализующим полномочия на территории области в сферах социальной защиты населения и труда, в области содействия занятости населения.

Закон Новгородской области от 02.10.2018 N 307-ОЗ "О прекращении осуществления органами местного самоуправления муниципальных районов Новгородской области отдельных государственных полномочий и о внесении изменений в некоторые областные законы в области социальной защиты населения" существенно изменил структуру и полномочия субъектов, оказывающих социальные услуги. [3]

Различные структуры социальной службы финансируются в большей степени государством, а с прекращением осуществления отдельных государственных полномочий, прекратилось участие муниципальных образований в процессе финансирования социального обеспечения. На уровне субъектов федерации отделы социальной защиты населения уполномочены осуществлять  контролирующие и регламентирующие функции. Комитеты осуществляют надзор за различными государственными учреждениями социальной сферы, расположенными на территории субъектов федерации, уже без участия органов местного самоуправления, занимаются разработкой содержания и методов работы социальных служб, а также обязаны взаимодействовать с местными органами самоуправления в вопросах условий и охраны труда.

Несомненно, прекращение осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления муниципальных районов Новгородской области негативно скажется на уровне социальной защиты населения, послужит источником бюрократизма и коррупции, а также дублированию полномочий между областным учреждением и учреждениями социальной защиты городского округа Великий Новгород.

Автор полагает, что требуется рассмотреть и перечень льгот, которые будут исполняться органами государственной власти субъекта федерации непосредственно: льготы на проезд на междугородном транспорте для детей, нуждающихся в санаторно-курортном лечении,  по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг и определении формы предоставления таких мер социальной поддержки ветеранам, инвалидам и гражданам, подвергшимся воздействию радиации, дополнительных мер социальной поддержки лицам, удостоенным звания «Герой Социалистического Труда», порядок и условиях присвоения звания "Ветеран труда», пособия гражданам, имеющим детей, проживающим на территории области, выплата социального пособия на погребение и возмещению стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, оказание социальной поддержки отдельным категориям граждан по газификации их домовладений, определение статуса и мерах социальной поддержки многодетных семей, проживающих на территории области, о государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, социальной поддержке отдельным категориям граждан, в том числе лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации и другие. Таким образом, условно данные полномочия можно разделить на статусные, выплаты пособий, компенсационные, ситуационные. Однако, законодатель, передав полномочия по социальной защите органам исполнительной власти субъекта федерации, вместе с тем наделил (сохранил) такие полномочия за органами местного самоуправления городского округа Великий Новгород.

Адресная социальная поддержка в возмещении расходов, связанных с приобретением проездного билета на проезд в городском транспорте, проездного билета на проезд в пригородном сообщении, оформленного в соответствии с соглашением о взаимодействии, заключенным между соответственно органами местного самоуправления, областным учреждением и организацией, уполномоченной на изготовление проездных билетов в городском и пригородном сообщении, назначается соответственно органами местного самоуправления, областным учреждением на основании заявления, поданного заявителем в установленном областным законом порядке при наличии всех необходимых документов. Подобные условия исключают возможность воспользоваться социальной поддержкой по возмещению расходов, связанных с приобретением проездного билета в районных муниципалитетах.

Приобретение гражданином проездного билета на проезд в городском транспорте, проездного билета на проезд в пригородном сообщении, подтверждается поступлением сведений о приобретении гражданином указанных проездных билетов, представленных соответственно в органы местного самоуправления, областное учреждение организацией, с которой они заключили соглашение о взаимодействии и которая уполномочена юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими регулярные перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования, на изготовление проездных билетов в городском и пригородном сообщении, согласно заключенному многостороннему соглашению (организация, уполномоченная на изготовление проездных билетов). В случае если сведения о приобретении гражданином проездного билета на проезд в городском сообщении, проездного билета на проезд в пригородном сообщении не были представлены организацией, уполномоченной на изготовление проездных билетов, гражданин вправе подтвердить приобретение проездного билета на проезд в городском сообщении, проездного билета на проезд в пригородном сообщении путем их представления соответственно в органы местного самоуправления, областное учреждение. Таким образом, органы местного самоуправления обязаны выполнять частично обязанности в области социального обеспечения по перевозке граждан.

Вышеуказанный областной закон определяет размер, условия и порядок оказания социальной поддержки малоимущим семьям (малоимущим одиноко проживающим гражданам) на газификацию их домовладений, находящихся в городском округе Великий Новгород и муниципальных районах Новгородской области, на территории которых имеется газораспределительная система, а также наделяет органы местного самоуправления городского округа Великий Новгород, 14 муниципальных районов полномочиями по оказанию социальной поддержки при газификации. Остальные жители, нуждающиеся в газификации, ограничены наличием газораспределительной системы.

В соответствующие областные законы Новгородской области внесены изменения, устанавливающие, что льготы и иные меры социальной поддержки на территории региона будут предоставляться областным государственным учреждением «Центр по организации социального обслуживания и предоставления социальных выплат», за исключением случаев, когда отдельные государственные полномочия переданы для осуществления органам местного самоуправления Новгородской области. Законодатель не предусмотрел возможности и порядок установления льгот и иных мер социальной поддержки для граждан, обратившихся через МФЦ.

Министерство труда и социальной защиты населения Новгородской области  формируется Правительством Новгородской области, является органом исполнительной власти Новгородской области, исполняющим государственные функции и реализующим полномочия на территории области в сферах социальной защиты населения и труда, в области содействия занятости населения, а также переданное Российской Федерацией и осуществляемое за счет субвенций из федерального бюджета полномочие по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными, в виде пособия по безработице; стипендии в период прохождения профессионального обучения и получения дополнительного профессионального образования по направлению органов службы занятости; материальной помощи в связи с истечением установленного периода выплаты пособия по безработице; материальной помощи в период прохождения профессионального обучения и получения дополнительного профессионального образования по направлению органов службы занятости; пенсии, назначенной по предложению органов службы занятости на период до наступления возраста, дающего право на страховую пенсию по старости.

Государственная социальная политика в сфере социальной защиты населения Новгородской области направлена на снижение рисков бедности граждан, предоставление населению социальных выплат, компенсаций и льгот, повышение эффективности и адресности оказания мер социальной поддержки.

Социальная защита населения включает в себя социальное обеспечение, социальное страхование и социальную помощь, согласуется с социальной политикой государства, которая направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Основными формами социальной защиты населения являются пенсионное обеспечение, обеспечение социальными пособиями, льготами особо нуждающихся категорий населения, государственное социальное страхование, социальное обслуживание. Основными принципами социальной защиты населения являются гуманность, социальная справедливость, адресность, комплексность, обеспечение прав и свобод личности.

Многими субъектами федерации учреждены Уставные (Конституционные) суды, которыми рассматриваются вопросы защиты социальных прав граждан, соответствие нормативно-правовых актов субъектов федерации Конституциям (Уставам) субъектов федерации, однако Новгородская область подобного судебного органа не имеет, таким образом судебная защита в сфере социального обеспечения весьма ограничена.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации"/ [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс/(дата обращения 22.06.2019).
2. Федеральный закон от  06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 01.05.2019)  / [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс/ (дата обращения 22.06.2019).
3. Закон Новгородской области от 02.06.2014 № 562-ОЗ «О разграничении полномочий Новгородской областной Думы и Правительства Новгородской области в области социального обслуживания населения Новгородской области» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс/ (дата обращения 22.06.2019).
4. Постановление правительства Новгородской области от 21.12.2017 №450 «О министерстве труда и социальной защиты населения Новгородской области» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс/ (дата обращения 22.06.2019).
5. Закон Новгородской области от 02.10.2018 N 307-ОЗ "О прекращении осуществления органами местного самоуправления муниципальных районов Новгородской области отдельных государственных полномочий и о внесении изменений в некоторые областные законы в области социальной защиты населения"/ [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс/ (дата обращения 22.06.2019).
6. Устав Новгородской области. Закон Новгородской области от 3 сентября 1994 года № 2-03 (в ред. от 05.03.2018 № 226-0З) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс/ (дата обращения 22.06.2019).
7. Горшкова Т.В. Развитие и совершенствование социальной защиты населения региона (на примере Ленинградской области) как социального института // Известия Смоленского государственного университета. - 2014. - № 1. - С. 260-270.
8. Зумакулов Б.М. Социальные права граждан и их защита в условиях социального государства // Научные проблемы гуманитарных исследований. - 2014. - № 1. - С. 36-41.
9. Хамидуллин Н.Р. К вопросу о понятиях "социальная политика" и "социальная защита населения" // ВЕСТНИК ОГУ. - №7 (168). - 2014. - С.47
10. Ахинов, Г.А.Социальная политика: учебное пособие / Г.А. Ахинов, С.В. Калашников. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2014. - 272 с.
11. Воронина, Н.А. Права человека и правовое социальное государство в России: монография / Н.А. Воронина, А.С. Запесоцкий, В.А. Карташкин; отв. ред. Е.А. Лукашева. - М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 400 с.