НАДЕЛЕНИЕ КОНТРОЛЬНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ ОРГАНОВ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

THE GRANTING CONTROL POWERS OF BODIES IN THE SYSTEM OF LOCAL SELF-GOVERNMENT

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

Lesya Chikhacheva

undergraduate of juridical Private educational institution of higher education "Academy of management and production",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье авторы рассматривают проблемы наделения контрольными полномочиями органов в системе местного самоуправления. Авторы предлагают пути решения вопросов контроля органами местного самоуправления отдельных переданных полномочий, а также процесс законности и субъектности передачи полномочий контрольными органами местного самоуправления от уровня к уровню, содержание соглашений о передаче контрольных полномочий.

ABSTRACT

In the article the authors consider the problems of granting control powers to bodies in the system of local self-government. The authors propose ways to address the issues of control by local authorities of individual delegated powers, as well as the process of legality and subjectivity of the transfer of powers by the control bodies of local self-government from level to level, the content of agreements on the transfer of control powers.

Ключевые слова: местное самоуправление, контрольные полно­мочия, контрольно-счетные органы, соглашение о передаче полномочий.

Keywords: local self-government, control powers, control and accounting bodies, agreement on the transfer of powers.

Конституция РФ закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий (ст. 12) и запрещает ограничивать права местного самоуправления [1]. В большой степени правовому регулированию подвергается принцип согласования интересов местного самоуправления, и только добровольное согласие участников отношений является основой для взаимных действий, поэтому на этой основе и создается взаимодействие друг с другом органов местного самоуправления.

Слово «соглашение» обозначает создание единого суждения, полу­чение согласия или утверждения. Закрепление законными средствами согласия способствует эффективной совместной деятельности органов местного самоуправления. Это достигается информированием, которое касается планов работы в муниципалитетах, проводимых мероприятий, их координацией, согласование, действий подразделений органов местного самоуправления.

Для исполнения данных действий органы местного самоуправления создают комиссии либо передают полномочия, в том числе контрольных органов муниципалитетов.

По результатам контроля фиксируются отклонения от предыдущего состояния или корректируется решение. В целях увеличения результатив­ности муниципального управления принимаются нормативно-правовые акты о передаче полномочий, а также определяется порядок передачи последних.

В частности, руководствуясь частью 11 статьи 3 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 6–ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», органы муни­ципальной власти сельского и городского поселения могут передать контрольно-счетному органу муниципального района полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля [5], обеспечить муниципальные гарантии за счет средств местных бюджетов в порядке, который определяется решениями представительных органов местного самоуправления.

Предметы ведения местного самоуправления делятся на две группы: вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Перечень предметов ведения местного самоуправления не является исчерпы­вающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований. Другим элементом предметов ведения местного само­управления являются отдельные государственные полномочия, которые передаются федеральными и региональными органами государственной власти. Наделение государственными полномочиями (либо изъятие полномочий) возможно только законом, вместе с передачей полно­мочий в обязательном порядке осуществляется передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

При разграничении вопросов местного значения законодатель применил принцип субсидиарности, закрепленный в Европейской хартии местного самоуправления [3], то есть осуществление публичных полно­мочий, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи. Поэтому к ведению поселения отнесены вопросы, которые затрагивают только данное поселение и наиболее эффективно могут быть решены именно на этом уровне. Формирование эффективной системы разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления является одним из основных факторов успешной реализации реформы местного самоуправления в России на современном этапе.

Взаимодействие органов местного самоуправления должны строиться на принципах добровольности, законности и повышения эффективности управления. Основной формой такого взаимодействия являются договоры, соглашения, участие в совместных комиссиях, комитетах, организациях выполняющих общие задачи. Если совместная деятельность в определенной сфере требует детального определения прав, обязанности и ответственности, а также связанна с определением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимо­действия является договор.

Статья 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] предоставляет органам местного самоуправ­ления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, право заключать с органами местного самоуправления муниципального района соглашения о передаче им части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Соответственно органы местного само­управления муниципального района вправе заключать аналогичные соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений.

Cоглашения заключаются на определенный срок, содержат положе­ния, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий. Вместе с тем, в соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» срок договора составляет один год [5], тем не менее, бюджет поселения составляется на 3 года, что не соответствует смыслу внешнего контроля контрольно-счетного органа муниципального района. Однако реализация данного положения в части формы финансового обеспечения передаваемых полномочий до настоящего времени вызывает вопросы, связанные с введением с 1 января 2008 г. редакции БК РФ, уточняющей понятия и формы межбюджетных трансфертов [2].

Масштабная передача полномочий с поселенческого уровня на районный явилась основанием для активной дискуссии по вопросу о законодательном закреплении перечня полномочий органов местного самоуправления поселений по вопросам местного значения, которые в значительной степени определяют самостоятельность поселений как муниципальных образований и в связи с этим не могут быть переданы органам местного самоуправления районов на основании соглашений. В частности, в соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [5] муниципальному районному контрольно-счетному органу передаются практически все полномочия: контроль за исполне­нием бюджета поселения; экспертиза проектов бюджета поселения; внешняя проверка годового отчёта об исполнении бюджета поселения; организация и осуществление контроля за законностью, результатив­ностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета поселения, а так же средств, получаемых бюджетом поселения из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; контроль за соблюдением установленного порядка управ­ления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуаль­ной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими поселению; оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счёт средств бюджета поселения, а так же оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета поселения и имущества, находящегося в муниципальной собственности; финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных право­вых актов (включая финансово-экономические обоснования) в части, касающихся расходных обязательств поселения, а так же муниципальных программ; анализ бюджетного процесса в поселении и подготовка предложений, направленных на его совершенствование; подготовка информации о ходе исполнения бюджета поселения, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в Совет депутатов поселения; участие контрольно-счетного органа в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными и региональными законами, Уставом поселения и норма­тивными правовыми актами Совета депутатов поселения [6]. В случае принятия решения о законодательном установлении такого перечня в него должны быть включены полномочия по вопросам, решение которых находится в исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления поселения на основании ст. 35 Феде­рального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4].

При рассмотрении вопроса формирования, исполнения бюджета поселения и контроля за исполнением бюджета следует учитывать норму п. 4 ст. 9 Бюджетного кодекса РФ [2], предусматривающую возможность осуществления финансовым органом муниципального района отдельных бюджетных полномочий финансового органа поселения на основе соглашения между администрацией поселения и администрацией муниципального района.

С учетом общегосударственного значения отдельных вопросов, требующих комплексных и взаимосогласованных действий органов всех уровней власти, в указанный перечень целесообразно также включить отдельные вопросы местного значения, определенные федеральным отраслевым законодательством как участие в конкретной сфере деятель­ности, осуществляемой органами государственной власти: участие в профилактике терроризма и экстремизма, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в поселении.

Следует учесть, что ряд полномочий с учетом местных особен­ностей более эффективно может быть решен на поселковом (сельском) уровне, в частности: обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов; организация библиотечного обслу­живания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселений; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; формирование архивных фондов поселения; организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов; содержание мест захоронения; создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

Представляется, что остальные полномочия с учетом соблюдения баланса интересов могут решаться органами местного самоуправления разных уровней.

Оценивая передачу полномочий поселения на уровень муни­ципальных районов в качестве ограничения их самостоятельности как муниципальных образований, следует рассмотреть вопрос о формирова­нии аналогичного перечня вопросов местного значения муниципального района, которые не могут быть переданы на исполнение органам местного самоуправления поселений. Часто муниципальными образо­ваниями заключаются два типа соглашений (в зависимости от уровня, на который передано исполнение полномочий): соглашения типа «поселение–район», по которым осуществление части полномочий поселения передается муниципальному району; соглашения типа «район-поселение» по которым муниципальный район передает осуществление части своих полномочий поселению, входящему в его состав. Значи­тельную долю в общей массе составляют соглашения по муниципальному заказу; по исполнению бюджета; по обеспечению услугами организаций культуры; по ГОЧС; по физкультуре и спорту; по организации услуг ЖКХ; по регулированию тарифов ЖКХ; по библио­течному обслужи­ванию. Таким образом, поселение не в состоянии реализовывать ряд предоставленных законодательством полномочий, что требует их дальнейшее разграничение между уровнями публичной власти.

Однако, следует подчеркнуть, что поселениями не достаточно используются возможности для самостоятельного исполнения собственных полномочий, в частности – создание муниципальных учреждений, наделенных соответствующими функциями, активное использование механизма размещения муниципального заказа для приобретения каких-либо услуг и прочие полномочия. В числе объек­тивных причин, вызывающих принятие решения органами местного самоуправления о передаче осуществления полномочий можно указать отсутствие необходимых условий для самостоятельного решения вопросов местного значения - отсутствие необходимого имущества, квалифицированных кадров в поселениях.

Одним из наиболее часто встречающихся нарушений в соглашениях является отсутствие обязательных условий, предусмотренных Федераль­ным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4], в том числе методики определения ежегодного объема субвенций, необходимого для исполнения переданных полномочий, финансовой ответственности органов местного самоуправления муниципальных районов за неисполнение (ненадлежащее исполнение) принятых на себя обязательств и порядка досрочного расторжения соглашений.

В соглашениях допускаются нарушения: некорректное определение предмета соглашений. Они должны содержать конкретный перечень полномочий, подлежащих передаче; отсутствие четкого механизма контроля органов местного самоуправления за надлежащим исполнением переданных полномочий; закрепление обязанности органов местного самоуправления по предоставлению отчета (ежемесячного, ежекварталь­ного) по исполнению принятых полномочий, определение его формы (письменной, публичной), закрепление возможности согласования (отклонения) представленного отчета; закрепления возможности направ­ления органами местного самоуправления, передавших осуществление полномочий, своих предложений по исполнению указанных полномочий, их рассмотрения и учета в работе).

Институт передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления поселений, входящих в состав района, в настоящее время является весьма востребованным. Однако передача полномочий осуществляется в большинстве случаев «снизу вверх», т. е. от уровня поселений на уровень муниципальных районов.

Любое перераспределение полномочий, осуществляемое между органами публичной власти, должно преследовать четкие цели. Целью передачи полномочий между поселением и муниципальным районом является, прежде всего, повышение эффективности осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, а также унификация и стандартизация предоставления муниципальных услуг.

Наиболее частыми примерами такой передачи является деятель­ность по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, библиотечное обслуживание населения, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, обеспечение жильем молодых семей, выдача разрешений на строительство, осуществление земельного контроля и другие.

В практической реализации осуществления передачи полномочий между уровнями муниципальных образований возникают проблемы: процедурное оформление передачи полномочий и определение размера финансовых средств, передаваемых из бюджета поселения в районный бюджет и наоборот, необходимых для реализации переданных полно­мочий.

Оформление переданных полномочий осуществляется посредством заключения соответствующих соглашений, порядок заключения которых определяется уставом муниципального образования и (или) норматив­ными правовыми актами представительного органа муниципального образования (ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ [4]). Следует отметить, что последнее положение является новеллой законодательства, ранее действующие редакции не содержали указания на необходимость определения порядка заключения соглашений в муниципальных актах.

Процедурное оформление передачи полномочий складывается из этапов:

Инициирование вопроса о необходимости заключения соглашения о приеме либо передаче осуществления полномочий;

Принятие уполномоченным органом решения о необходимости заключения соглашения;

Разработка проекта соглашения, направление соглашения в органы местного самоуправления муниципального района либо поселений, входящих в состав района.

Заключение соглашения о приеме либо передаче осуществления части полномочий.

Принятие муниципального правового акта о передаче либо приеме осуществления части полномочий.

А.В. Мадьярова отмечает, что в целом этот аспект (взаимная передача полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их составы поселений) пока не имеет достаточного правового регулирования. В этой связи в литературе справедливо указывается, что отсутствие положений о видах и объеме передаваемых полномочий представляет особую опасность, потому что в результате неограниченных возможностей такой передачи может произойти скрытый фактический отказ от поселенческого уровня местного самоуправления при юридическом его сохранении, что противоречит самому смыслу происходящей реформы местного самоуправления. Такие договоры уже получили распространение, т. к. позволяют в переходный период формально ввести в действие оба уровня местного самоуправления (как районный, так и поселенческий), а фактически - продолжать осуществлять местное самоуправление в рамках района [7, с. 29].

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (1993). Конституция Российской Федерации // [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (Дата обращения 22.04.2019).
2. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (Дата обращения 22.04.2019).
3. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург 15.10.1985) [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (Дата обращения 22.04.2019).
4. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 29.07.2017) [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (Дата обращения 22.04.2019).
5. Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 6–ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (Дата обращения 22.04.2019).
6. Решение Совета депутатов Маловишерского городского поселения «О передаче полномочий контрольно-счетного органа Маловишерского городского поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля на 2019 год» от 04 декабря 2018 года № 180 [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (Дата обращения 22.04.2019).
7. Мадьярова А.В. Межмуниципальные соглашения о передаче части полно­мочий: некоторые проблемы теории, законодательного регулирования и практики применения // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 1. С. 29.