О ПЕРСПЕКТИВАХ МЕТОДОВ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ

АННОТАЦИЯ

Автор исследует проблематику методов правового регулирования применительно к муниципальному правотворчеству, прослеживая дина­мику развития научных представлений о применимости императивных и диспозитивных начал к правовому регулированию в публично-правовой сфере.

Ключевые слова: метод правового регулирования, императивный метод (метод субординации), диспозитивный метод (метод координации), публично-правовое регулирование, частно-правовое регулирование, правовая инициатива публичного субъекта.

К числу устоявшихся и детально изученных общей теорией права суждений относится тезис об использовании в правовом регулиро­вании двух основных методов: императивного и диспозитивного.

При императивном регулировании источником юридической энергии выступает публично-правовой субъект, отношения которого с иными субъектами характеризуется субординационным характером. Именно в силу указанных особенностей, императивный метод называют методом субординации.

Диспозитивное правовое регулирование осуществляется в условиях равноправия субъектов и имеет своей целью скоординировать обоюд­ные правовые притязания. С учётом изложенного, диспозитивный метод именуется методом координации.

Соответственно, с правовым регулирование при участии публично-правовых субъектов, традиционно, соотносится императивный метод, тогда как регулирование в частно-правовой сфере осуществляется, преимущественно, на диспозитивных началах.

Представляет серьёзный научный интерес рассмотрение выше­указанных теоретических правовых установок в ракурсе муниципального правотворчества, с учётом заложенного в действующем законодательстве о местном самоуправлении потенциала, поскольку не вызывает сомнений тезис о том, что: «искусственное преувеличение либо публично-правового либо частно-правового регулирования пагубно отражается на социально-экономическом развитии общества, а также на качестве законов и затрудняет выбор правовых средств воздействия [10,С. 21-22].

В последнее десятилетие 20 века, в условиях смены отечественной государственно-правовой парадигмы, исследования вопросов инстру­ментальной ценности права наиболее точно выразили «требования времени» и явились своеобразным индикатором объективной необхо­димости переосмысления потенций правовых регуляторов, во-многом, искажённых десятилетиями жёсткого централизованного подхода к правовому регулированию.

Прежде всего, по-новому была переосмыслена правовая сущность императивно-властных правовых средств. К числу передовых правовых воззрений, задавших вектор преобразованиям в сфере правового регули­рования, безусловно, следует отнести суждение корифея инструменталь­ного подхода Сапуна В.А, согласно которому: «Сегодня использование императивно-властных правовых средств, основ централизованного регулирования приобретает качественно иное содержание. Во-первых, они теряют характер доминирующих в системе правовых средств и действуют в сочетании с диспозитивными началами и автономными правовыми средствами. Во-вторых, в условиях формирования граж­данского общества, становления правового государства позитивно-обязывающие средства, запреты оказываются полезными при ограничении всевластия государственных структур, административных органов и должностных лиц. Происходит переориентация дозволений в организации государственной власти. В третьих, императивно-властные правовые средства могут быть использованы при охране прав и свобод граждан» [5, С. 43]

В рассматриваемом контексте, чрезвычайно важно указать на осуществляемое правоведами разграничение понятия «правовой акт местного самоуправления» и «правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления» [2]

Данное различие имеет серьёзнейшее значение, поскольку в отличие от органов (должностных лиц) местного самоуправления иные субъекты местного самоуправления осуществляют свои функции управления с позиций права и свободы. Органы (должностные лица) местного самоуправления реализуют свои управленческие функции с позиций установленных обязанностей и в рамках предоставленного им права [9, С. 21-24].

Вместе с тем, нельзя отрицать значимые возможности органов и должностных лиц местного самоуправления для использования в целях решения вопросов местного значения широкого спектра правовых средств, в том числе, несвойственных публично-правовой сфере и императивному методу правового регулирования, что, вместе с тем, в полной мере основывается на положениях действующего законодательства и не противоречит базовым теоретическим установкам, поскольку «при чётких границах охраны интересов государства и его граждан возникновение правоотношений, прямо не предусмотренных законом, вполне допустимо» [4, С. 746].

Исследователи справедливо отмечают, что «местное самоуправ­ление не может, конечно, функционировать вне определенных государством правовых рамок, но эти рамки должны раскрыть суть местного самоуправления как продукта общественных инициатив, а не диктовать до мелочей, где и как гражданам реализовывать свое право на местное самоуправление» [11, С. 120].

Очевидно, что диспозитивные начала правового регулирования наиболее полно соответствуют демократическим устремлениям современного государства. Вместе с тем, наиболее привычной почвой для указанного метода правового регулирования традиционно является частно-правовая сфера. Однако же, развитие правовой теории и практики явно свидетельствует об эффективности применения диспозитивных элементов и в публично-правовых отношениях, приобретающих таким образом, мощнейший регулятивный ресурс, позволяющий решать вопросы местного значения на качественно ином уровне.

Осуществление правового регулирования на местном уровне без включения диспозитивных элементов, исключительно на основании законодательно установленных норм, вряд ли может расцениваться как полноценное и эффективное, поскольку «суть местного самоуправления заключается в автономности, самостоятельности населения от органов государственной власти в решении местных проблем…» [6, С. 159]

Исходя из таких позиционных установок, постулирующих необхо­димость диспозитивных начал в муниципальном правотворчестве, может быть предложен принципиально иной взгляд на некоторые дискус­сионные вопросы муниципально-правового регулирования.

В качестве одного из таких вопросов может выступить активно обсуждаемая проблематика формулирования полномочий местного самоуправления в действующем законодательстве. Напомню, что в адрес Федерального Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) [1] неоднократно высказывались критические замечания, обусловленные тем, что, по мнению ряда исследователей, недостаточная конкретизация содержащихся в Законе № 131-ФЗ форму­лировок («создание условий», «обеспечение», «участие», «содействие»… ст.ст. 14-16.2.) создаёт неясность представлений муниципалитетов о собственных полномочиях по решению вопросов местного значения.

Соответственно, положения федерального законодательства, опре­деляющие правотворческие возможности муниципалитетов, не всегда однозначно понимаются и применяются субъектами юридической практики.

С одной стороны, конечно, нельзя игнорировать опасения о том, что вышеозначенные формулировки могут привести к искажению смысла правовых норм и, следовательно, невозможности достижения постав­ленных целей правового регулирования в соответствующей сфере.

Но, с другой стороны, может быть высказано предположение о сознательном создании законодателем правового поля, не ограничиваю­щего муниципалитеты в выборе форм и способов решения вопросов местного значения. И, с данной позиции, наличие возможностей для правовой инициативы у публичного субъекта, базирующегося на правовых установках разрешительного типа, согласно принципу «запрещено всё, что не установлено законом» представляется весьма любопытным и вероятно может служить особым правовым ресурсом для муниципалитетов, обладающих достаточными финансовыми возможностями, и вместе с тем, противостоять возложению заведомо непосильной нагрузки на муниципальные образования, не имеющие таковых.

Помимо изложенного, тезис о необходимости развития диспози­тивного начала в муниципальном правовом регулировании позволяет осуществить качественно иное осмысление предлагаемых направлений повышения качества, юридической техники правовых актов муници­пального уровня.

Одним из примеров является высказываемая различными исследо­вателями идея о создании для муниципальных образований типовых, шаблонных актов. Более того, такого рода предложения уже имеют реальное применение. В частности, в Воронежской области (на регио­нальном уровне) имеет место практика оказания муниципалитетам правовой помощи в виде разработки и предоставления в пользование модельных (шаблонных, унифицированных) правовых актов. Данную функцию осуществляет Правовое Управление – самостоятельное струк­турное подразделение Правительства Воронежской области - субъекта Российской Федерации [8, С. 143-149].

Такого рода типовые формы могут выступить в качестве серьёзной, «базовой» опоры для формирования массива правовых актов муници­пального образования на высоком качественном уровне.

Но, для объективной оценки вышеуказанной идеи нельзя не признать, что потребность в типовых формах объективно можно конста­тировать отнюдь не в отношении всех муниципальных образований. Очевидно, что входящие в состав субъектов Российской Федерации муниципальные образования весьма неоднородны, как по численности, так и по экономическим характеристикам.

В развитие конституционных норм и положений Закона № 131-ФЗ, многими муниципальными образованиями была проведена серьёзнейшая работа, в результате которой был, в ряде случаев, выработан оптимальный для соответствующего муниципального образования право­творческий подход и, с учётом практических наработок и деятельности контрольно-надзорных государственных органов были сформированы те или иные юридические подходы в части оформления правовых предписаний.

Таким образом, разработка «усреднённых» типовых форм, учиты­вающих как специфику конкретного муниципального образования, так и достигнутый им правовой уровень весьма и весьма затруднительно. Кроме того, при формировании типовых форм на уровне субъектов Российской Федерации, достижение общероссийского единообразия практики реализации положений законодательства весьма спорно.

В типовых формах для создания правовых актов объективно нуждаются «слабые» муниципальные образования, тогда как «сильным» муниципалитетам типовой подход способен серьёзно помешать и стать «шагом назад» в фокусе развития правового потенциала правотворческих инициатив на муниципальном уровне.

Более того, массовое внедрение практики «спускания сверху» моделей правовых актов может нести в себе угрозы фактического ущемления воли и инициативных начал муниципальных образований.

Особого упоминания при рассмотрении проблематики диспози­тивных начал в муниципально-правовой сфере, безусловно, заслуживает также правовой феномен межмуниципальных договоров и соглашений, предусмотренных ч. 4 ст. 8 Закона № 131-ФЗ, и представляющих собой очевидный пример справедливости мнения об объективно обусловленной «конвергенции» систем публичного и частного права, которая, как отмечают исследователи, проявляется в т.ч. в «заимствовании метода правового регулирования» [5, С. 365-366].

Кроме того, исследователи муниципального правотворчества выделяют и иные виды соглашений, заключаемых при осуществлении местного самоуправления: соглашения, заключаемые с органами государ­ственной власти в рамках реализации переданных государственных полномочий; соглашения социального партнерства [7].

Резюмируя, может быть сделан вывод о том, что включение в муниципальное правовое регулирование элементов диспозитивного характера является проявлением правовой активности публично-правового субъекта и призвано способствовать повышению качест­венного уровня правовой обеспеченности осуществления местного самоуправления на соответствующей территории.

Законодательная регламентация вопросов муниципального право­творчества должна основываться на сбалансированном подходе, объеди­няющем возможности как императивного, так и диспозитивного методов правового регулирования. В свою очередь, муниципальным образованиям следует прийти к осознанию преимуществ проявления правовой инициа­тивы для целей качественного решения вопросов муниципальной жизни.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2. Лопатин С.Н. Правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000).
3. Кожевников В.В., Коженевский В.Б., Рыбаков В.А. Теория государства и права: учебник/отв. ред. В.В. Кожевников. - Москва.: Проспект, 2017.
4. Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. - М.: Издательство «Зерцало», 2009.
5. Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб., 2002.
6. Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права. Учебник. - М.: Издательская группа ИНФРА.М-Норма, 1996.
7. Алешкова Н.П. Проблемы в сфере муниципального правотворчества и пути их решения // Глава местной администрации. 2012. № 3
8. Кузнецова С.П. Проблемы и вопросы развития муниципального право­творчества //Территория науки. 2016. № 1
9. Луговая Ю.Б. Юридическая функция нормативных правовых актов органов местного самоуправления // Российский судья. 2011. № 7.
10. Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства / Журнал российского права.1999. № 1.
11. Усманова Р.М. Муниципально-правовое регулирование: сфера и пределы // Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2014. № 1