СТАНОВЛЕНИЕ АГЛОМЕРАЦИЙ КАК СОЦИАЛЬНЫХ ИНСТИТУТОВ ПОСТИНДУСТРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВА (СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

ESTABLISHMENT OF AGGLOMERATIONS AS SOCIAL INSTITUTIONS OF POST-INDUSTRIAL SOCIETY (SOCIO-LEGAL ASPECT)

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

Irina Trukhina

сand. filosof. science, associate professor, the Professor of St. Petersburg State University, Russian Ministry for Emergency Situations,

Russia, St. Petersburg

АННОТАЦИЯ

В настоящее время получили дальнейшее развитие исследования пространственной организации государства. Во многом достижение поставленных задач в этом направлении предполагают разработку и реализацию грамотной, комплексной политики развития системы территорий. Главной целью управления становится рациональная организация пространства страны и её региональных звеньев, систем расселения населения и обслуживание его жизнедеятельности. Социальное пространство в данном случае предполагает форму общественной жизни, организацию, обеспечивающую условия жизнедеятельности и обеспечения безопасности социума.

ABSTRACT

At present, the study of the spatial organization of the state has been further developed. In many ways, the achievement of the tasks in this direction involves the development and implementation of a competent, comprehensive policy for the development of the system of territories. The main purpose of management is the rational organization of the country's space and its regional links, systems of population settlement and maintenance of its life. Social space in this case assumes the form of public life, the organization providing conditions of activity and safety of society.

Ключевые слова: социум, пространственная организация, государство, агломерация, структура, нормы.

Keywords: society, spatial organization, state, agglomeration, structure, norms.

Основные цели и стратегические задачи развития Российской Федерации до 2024 г и на перспективу определены Президентом РФ в одном из первых после инаугурации указов [1] и ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию 20 февраля 2019 года. В соот­ветствии с ними в Российской Федерации должны обеспечиваться социально-экономическое и научно-техническое развитие, увеличение численности населения страны, повышение уровня жизни граждан, создание комфортных условий для их проживания. Во многом дости­жение поставленных задач предполагает необходимость разработки и реализации грамотной, комплексной политики развития территорий. Главной целью управления становится рациональная организация пространства страны и её региональных звеньев, систем расселения населения и обслуживание его жизнедеятельности. Социальное пространство в данном случае понимается как форма общественной жизни, организация, обеспечивающая условие жизнедеятельности социума, пространство его самовыражения [2, с. 3]. Современные тенденции социально-экономического и пространственного развития территории в развитых государствах свидетельствуют о том, что генера­торами распространения инновационных изменений в хозяйственной и общественной жизни выступают города, прежде всего города–миллионники, или, как их в начале ХХ в. называет Л.А. Велихов, «мировые города» [3]. Они аккумулируют ресурсы для экономического и социального развития, выступают в качестве центров притяжения близлежащих поселений, образующих с центром единую систему, связанную с многочисленными производными, экономическими, соци­альными, трудовыми, рекреационными связями [4, с. 29]. «Все города-миллионники, - констатирует Е.С. Шугрина, - опорные точки роста страны. С одной стороны, они являются местами проживания, с другой – они выполняют важную общегосударственную задачу: на них возла­гаются функции развития целых регионов» [5, с. 30].

В условиях роста численности крупных городов эксперты фиксируют существенное повышение значимости такой особой формы организации урбанистического пространства как городские агломерации [6, с. 30-33; 7, с. 3-6]. Для страны с её огромной территорией развитие агломераций вместе с расширением транспортных магистралей может послужить главным способом преодоления специфического для России «барьера пространства» [8]. Термин «агломерация» (от лат. aglomero – присоединять, накапливать, нагромождать) применительно к расселению был введён в 1973 г. французским географом М. Руже. Агломерация, утверждает Руже, возникает тогда, когда концентрация городских видов деятельности выходит за пределы административных границ и рас­пространяется на соседние населённые пункты [9]. Участники круглого стола по проблеме агломераций, прошедшего в Совете Федерации 17 декабря 2017 г. отмечают, что понятие городской агломерации служит в первую очередь целям пространственного планирования и плани­рования землепользования [10, с. 13]. Исследователи, подчёркивает А.Н. Швецов, трактуют агломерацию как «компактную пространствен­ную группировку городских и сельских поселений, объединённых многообразными и интенсивными взаимосвязями (хозяйственными, трудовыми, культурно-бытовыми, рекреационными и др.)» [11, с. 3]. «В настоящее время, - отмечает Е.С. Шугрина, - термин «агломерация» фигурирует в контексте документов стратегического планирования, приоритетных проектов и программ преимущественно как экономи­ческая или экономгеографическая категория для обозначения точек роста экономики» [12, с. 9-10].

В данном аспекте, цель привлечь к проблеме агломераций внимание социологов, наряду с экономистами и юристами, которые, по справед­ливому замечанию Е.С. Шугриной, «только недавно стали «замечать» данную тематику в качестве объекта отдельного исследования» [13, с. 39]. Постановка проблемы обусловлена, прежде всего, усилением значения социального фактора. Авторы считают необходимым обратить внимание исследователей на признаки сближающие агломерации с другими соци­альными общностями, и прежде всего с социальными институтами. Например, эксперты обращают внимание на тот факт, что агломерации как самостоятельный феномен организации урбанистического про­странства возникают на определённой исторической стадии по мере и вследствие функционального и пространственного саморазвития круп­ного города-ядра (или нескольких городов-ядер – тогда это конурбация). В ходе агломерирования внутри агломераций раскрываются дополни­тельные возможности интенсивного развития входящих в неё населённых пунктов, роста их экономики, развития «человеческого капитала». Постепенно агломерации повышают уровень социально-экономического развития всей окружающей территории. Они становятся центрами развития инновационных технологий как одного из существенных признаков постиндустриального общества. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 г. отмечается, что «важнейшее значение будет иметь «инфраструктурный эффект» формирования городских агломераций, связанный с реализацией проектов строительства новых энергомощностей, крупных транспортных комплексов, мультимодальных логистических центров и информацион­ных узлов, образовательной и инновационной инфраструктуры. На востоке страны такой сценарий даст выборочный толчок развитию городов с самым значительным объёмом накопленного инновационного потенциала» [14]. Минрегион России ещё в 2013 г. разрабатывал «дорожную карту» «Развитие агломераций в Российской Федерации», где рассматривал развитие агломераций как задачу федерального масштаба и отмечал, что развитие агломераций – это не только комплексное развитие территорий, но и формирование центров геополитического влияния. Успешная реализация этого проекта возможна только при объединении усилий градостроителей, научного сообщества и органов власти всех уровней [15, с. 2, 8]. Этот план действий, как отмечает А.Н. Швецов, должен был стать катализатором «процесса упорядочения и ускорения развития агломераций в качестве базового условия постиндустриальной экономики в России в средне­срочной перспективе (6 лет)» [16, с. 20]. Авторы полагают, что есть достаточные основания рассматривать процесс возникновения и развития агломераций, как и любого социального института, ответом на реально возникшие потребности формирующегося постиндустриального общества. Развёрнутое представление о социальных институтах в начале ХХ в. одним из первых даёт известный социолог и экономист США Торстейн Веблен. В работе «Теория праздного класса» он рассматривает эволюцию как процесс естественного отбора социальных институтов. По своей природе они, согласно Т. Веблена, представляют привычные способы реагирования на стимулы, которые создаются внешними изменениями [17, с. 200-201]. В социологии множество определений социальных институтов. Обобщая многочисленные отечественные и зарубежные подходы А.И. Кравченко сделал вывод: «Социальный институт – приспособительное устройство общества, созданное для удовлетворения его важнейших потребностей и регули­руемое сводом социальных норм» [18, с. 192].

Возникновение и развитие агломераций рассматривается исследова­телями как закономерный процесс. В.Я. Любовный и О.С. Пчелинцев выделяют в нём четыре основных этапа [19]. Первый этап характеризу­ется концентрацией населения в центральных городах и сопровождается ростом строительства жилья в непосредственной близости от про­мышленных предприятий. Развитие транспортной сети, соединяющей центральный город с пригородом, способствует росту миграции населения в крупные города. На втором этапе развивается процесс субурбанизации, когда с ростом благосостояния населения начинается отток состоятельных граждан в пригороды. Рост центрального города приостанавливается. Он становится менее привлекательным для жизни, но продолжает оставаться местом сосредоточения рабочих мест. Третий этап связан с процессом деурбанизации, в ходе которой население мигрирует в поселения-сателлиты. Крупные предприятия выводят свои мощности за пределы центрального города, появляются поселения, способные конкурировать с ядром агломерации. На четвёртом этапе начинается реурбанизация, которая характеризуется концентрацией населения в ядре агломерации и поселениях-сателлитах. Происходит рост агломерации, развитие сектора услуг.

Интерес к проблемам агломераций в России со стороны государства первоначально проявляется на уровне субъектов Российской Федерации. В 2007‑2008 гг. возникает проект Иркутской агломерации. Несмотря на то, что он не был реализован, он до сих пор привлекает внимание исследователей [20, с. 60-61]. Распоряжением Правительства РФ от 6 октября 2011 г. утверждён проект развития Екатеринбургской агло­мерации как неотъемлемой части Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 г. В сентябре 2016 г. правительством Пермского края и главами г. Пермь и Пермского района подписано трёхстороннее соглашение о взаимодействии краевых и муниципальных органов власти по развитию Пермской городской организации. Проект предполагал осуществление в целях иннова­ционного регионального и муниципального развития, привлечения инвестиций, проведения скоординированной экономической, социальной, финансовой и градостроительной политики. Предусматривается совместное использование объектов социальной сферы, строительства и реконструкции объектов транспортной инфраструктуры. На создание агломерации возлагались надежды по снятию ограничений и сглаживанию диспропорций в развитии города Пермь и Пермского муниципального района.

Интерес к агломерационному процессу на федеральном уровне был официально зафиксирован в 2008 г. в Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 г. В 2010 г. правительство предлагало концепцию территориального переустройства России, в которой предусматривается разделение территории страны на двадцать высокоурбанизированных территорий (агломераций) с населением более одного миллиона человек. Формирование высоко­урбанизированных территорий предлагается за счёт межгородских пространств. Последнее должно способствовать формированию единой скоростной системе общественного транспорта, выносу производств за пределы центров агломерации, переселению людей в пригороды, возникновению общего торгового, образовательного и культурного пространства [21]. Позиция государства по вопросам развития агло­мераций первоначально формируется в практике государственного управления Министерством регионального развития РФ (Минрегионом России). Минрегион России Приказом от 30 сентября 2013 г. № 415 в целях реализации государственной политики развития городских агломераций и разработки механизмов управления ими, учитывая межведомственный характер проблемы развития агломераций, создаёт специальный совещательный орган – Межведомственную группу по социально-экономическому развитию агломераций. После упразднения Минрегионразвития в 2014 г. его функцию унаследовало Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России). В прог­нозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г., разработанном в 2013‑2014 гг., Минэкономразвития государственный интерес к проблемам агломери­рования зафиксировало в качестве важнейшей государственной задачи. Минэкономразвития России полагает, что «базовой тенденцией пространственного развития России является усиление концентрации человеческого капитала, инфраструктуры, ресурсов будущего в крупных городах и формирование 20 агломераций с численностью населения 1 млн. человек. Данные агломерации будут способны выполнять специа­лизированные интернациональные функции в мировом разделении труда, стать локомотивами роста, развивая новые инновационные кластеры. В первую очередь это касается Московской и Санкт-Петербургской агломераций» [22]. В целях более гармоничного развития территории, констатирует А.В. Пахомов, стратегией социально-экономического развития Республики Крым до 2030 г. в качестве основных направлений пространственного развития Крыма закрепляются приоритеты в стиму­лировании межмуниципального сотрудничества, создании кластеров и развитии агломераций. «Безусловно,- полагает А.В. Пахомов, - развитие городских агломераций должно являться приоритетом в политике пространственного развития полуострова и одним из инстру­ментов поддержания экономического роста» [23, с. 26].

Авторы разделяют точку зрения А.Н. Швецова о том, что суть такой «позиции заключается в признании явления агломерирования городов естественным следствием процесса урбанизации, полностью соответствующим мировым трендам» [24, с. 20]. При этом А.Н. Швецов подчёркивает, что «такой вывод справедлив только в том случае, если рассматриваемую группу составляют поселения, объединённые общностью своих реально проявляющихся (а не надуманных) сущест­венных взаимных интересов по поводу их «пространственного общежития» [24, с. 19]. Таким образом, если такая группа поселений является агломерацией на деле, а не кабинетно подобранным конгломератом вовсе несвязанных между собой особыми – агломерационными – интересами поселений. Только действительное наличие у группы поселений таких интересов (а отнюдь не прихотливая бюрократическая воля) предопределяет потребность и возможность управления их реализацией, т. е. управления агломерацией. Предметом такого управления должна фигурировать исключительно сфера специфи­ческих взаимных интересов, образующих агломерацию муниципальных образований, а не всеобъемлющая совокупность их «вопросов местного значения», остающихся и в новой пространственной конфигурации в зоне исключительно органов местного самоуправления каждого из поселений» [11, с. 3].

Существенными моментами исследования агломераций эксперты рассматривают анализ их специфики как объектов исследования и моделей управления ими. Центром поддержки и развития органов местного самоуправления ВШГУ РАНХ и ГС в рамках НИР «Управ­ление агломерациями и оптимизация территориальной организации местного самоуправления: лучшие региональные и муниципальные практики» проведён подробный анализ существующих российских агломераций [25]. Специфику агломераций как объекта управления А.Н. Швецов находит в том, что «они одновременно являются объектом управленческих воздействий и местного самоуправления и государственного управления… В силу того, что все управленческие элементы агломераций – и крупные города и небольшие городские поселения – представляют собой административно-территориальные структуры муниципального уровня, а значит, являются объектами местного самоуправления… По мере того как отдельные муниципальные образования образуют агломерацию – связанную группу городов и поселений – они в совокупности по своему масштабу, потенциалу и реальному значению становятся слишком большими для местного управления объектами» [24, с. 17-18]. Агломерации, таким образом, являются объектом управления одновременно трёх уровней власти – местного, регионального и федерального. При этом А.Н. Швецов подчёркивает, что «роль муниципальных органов должна быть доминирующей, что становится новым вызовом для территориальной организации местного самоуправления, который диктует необходимость использования на муниципальном уровне новых организационно-управленческих форм, отвечающих задачам формирования и развития именно агломераций как групповых структур населённых мест» [24, с. 18].

Идея целесообразности управляющего воздействия на процессы агломерирования разделяется многими представителями научного сообщества. Г.М. Лаппо, один из основоположников изучения агло­мераций, убеждён, что регулирование необходимо. По его мнению, цель использования этого инструмента состоит в максимизации положи­тельных и минимизации отрицательных последствий агломерирования. Такая потребность в рыночных условиях удваивается, ну а для России с её «диким» капитализмом регулирование необходимо втройне. Заниматься целенаправленным формированием агломераций должны сообща органы управления всех уровней [26, с. 10-11]. В настоящее время, полагает Е.С. Шугрина, в России сформировались такие модели управления агломерациями [13, с. 40-43], как, во-первых, создание межрегиональных органов управления (Московская агломерация). Во‑вторых, формирование проектных офисов (рабочих групп). Созданы в 32 агломерациях (Нижегородская агломерация и др.). В-третьих, договорная модель – подписание соглашения между муниципальными образованиями (Барнаульская и Челябинская агломерации). Такая модель, по мнению многих экспертов, отвечает сути агломераций. В России она не очень популярна. Одну из причин исследователи видят в политико-психологическом аспекте. Не каждый губернатор готов к такой серьёзной самостоятельности муниципалов у себя под боком. В-четвёртых, договорная модель – подписание соглашения между органами госу­дарственной власти соответствующего субъекта РФ и муниципальными образованиями (Алтайский край, Красноярский край, Новосибирская область, Приморский край, Самарская область, Пермский край, Саратовская область, Ульяновская область). В-пятых, укрупнение муниципальных образований. Такой вариант является удобным для целей централизации полномочий, сокращение количества управленческих уровней, задействованных в принятии решений. В-шестых, централи­зация необходимых для развития агломераций полномочий на уровне субъектов РФ (Нижегородская область, Приморский край). Такой подход может привести к определённой дискредитации местного самоуправления и может привести к обратному эффекту [27]. Необходимо учитывать, полагает Е.С. Шугрина, что, с одной стороны, сути агломераций больше отвечает межмуниципальный формат управления агломерацией, с другой – заявителями в федеральные проекты и программы выступают органы власти субъектов Российской Федерации, что существенным образом влияет на их участие в органах управления агломерациями [12, с. 12]. Одновременно Е.С. Шугрина отмечает, что «анализ существующих в России моделей управления агломерациями показывает, что более жизнеспособными являются те, где органы государственной власти субъектов тем или иным образом встроены в схему управления агломерацией» [12, с. 11]. Вместе с тем, И.В. Васильев предупреждает, что «централизация управления, усиление вертикали власти не исключаются за счёт перевода на государственный режим агломераций, особенно тех, которые сейчас в опытном порядке расширяются путём объединения территориальных единиц до регио­нальных размеров» [28, с. 89]. Изучение исторического опыта России, полагает Н.И. Лапин, приводит к выводу: «для России наиболее эффективна стратегия эволюции, регулируемой сверху и снизу – и органами государственной власти, и структурами гражданского общества. Это двуединое взаимопроникновение – важнейшая пред­посылка успешной эволюции российского общества» [29, с. 6].

Список литературы:

1. Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 2004 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.» // Официальный интернет-портал правовой информации КонсультантПлюс (Дата обращения: 07.05.2018).
2. Территориальная организация населения. Учебное пособие. Под. ред. Е.Г. Чистякова. М. Инфра-М. 2018. С. 3.
3. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М., Наука. 1996. 466 с.
4. Гриценко Е.В. Городские агломерации: в поисках оптимальной модели территориальной организации (сравнительно-правовой анализ). // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 10. С. 29.
5. Макарцев А.А. Проблемы развития городов-миллионников обсудили в Новосибирске. // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2018. № 3. С. 30.
6. Свиридов Н.Н. О некоторых проблемах в сфере перераспределения полно­мочий органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 1. С. 30-33.
7. Пузанов А.С., Попов Р.А. Управление городскими агломерациями как ресурс экономического развития. // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2016. № 3. С. 3-6.
8. Лаппо Г. Городские агломерации СССР-России: особенности динамики в ХХ в. // Российское экспертное обозрение. 2007. № 4-5.
9. Петров Н.В. Городские агломерации: состав, подходы к делимитации. / Е.Н. Перцик // Проблемы территориальной организации пространства и расселения в урбанизированных районах. Свердловск, 1988.
10. О совершенствовании правового регулирования развития городских агломераций. Материалы круглого стола, прошедшего в Совете Федерации 13 декабря 2017 г. М. 2017. С. 13.
11. Швецов А.Н. Развитие городских агломераций: условие или следствие экономического роста? // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2018. № 1. С. 3.
12. Шугрина Е.С. Экспертная дискуссия о правовых основах формирования и развития агломераций в России. // Муниципальное имущество: Экономика, право, управление. 2018. № 2. С. 9-10.
13. Шугрина Е.С. Модели управления российскими агломерациями. // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 2. С. 39.
14. Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
15. Развитие городских агломераций. Аналитический обзор. Вып. 2. / Минрегионразвития России, Российский институт градостроительства и инвестиционного развития. «Гипрогор». М., 2014. С. 2, 8.
16. Швецов А.Н. Муниципально-государственное управление городскими агломерациями. // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2018. № 2. С. 20.
17. Веблен Т. Теория праздного класса. М. 1984. С. 200-201.
18. Кравченко А.И. Социология. Учебник. М. Проспект. 2004. С. 192.
19. Любовный В.Я. Зарубежные городские агломерации: тенденции развития и опыт управления. / В.Я. Любовный, О.С. Пчелинцев. М., 2001.
20. Козьмин А. Иркутская агломерация: причины неудачи. / А. Козьмин // Эксперт: Сибирь. 2010. № 49/50. С. 60-61
21. Бирюков С. Проект «20 агломераций». Шанс для провинциальной России? // [Электронный ресурс] Агентство политических новостей. 2010. (Дата обращения 15.03.2019).
22. Министерство экономического развития РФ // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.economy.gov.ru (Дата обращения 15.03.2019).
23. Пахомов А.В. Территориальная организация местного самоуправления в Республике Крым: в поиске оптимальной модели. // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2018. № 2. С. 26.
24. Швецов А.Н. Муниципально-государственное управление городскими агломерациями. // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2018. № 2. С. 20.
25. Консультации и заключения – 2018/ [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://131fz.ranepa.ru/page/25(Дата обращения 15.03.2019).
26. Проблемы развития агломераций в России. М. КРАСАНД, 2009. С. 10-11.
27. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации. Изменения баланса интересов государственной власти и местного само­управления. / Под. ред. Е.С. Шугриной. М.: Изд-во «Проспект» 2017. 484 с.
28. Васильев В.И. К вопросу о территориальных уровнях местного самоуправления. // Журнал Российского права. 2017. № 1. С. 89.
29. Лапин Н.И. Формирование социального государства – способ успешной эволюции общества. // Социс. 2018. С. 6.