ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ОПЕРАЦИЙ С ДРАГОЦЕННЫМИ МЕТАЛЛАМИ И ДРАГОЦЕННЫМИ КАМНЯМИ В ГОСУДАРСТВАХ – ЧЛЕНАХ ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА (ЕАЭС): СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

STATE CONTROL IN THE SPHERE OF OPERATIONS WITH PRECIOUS METALS AND PRECIOUS STONES IN THE MEMBER STATES OF THE EURASIAN ECONOMIC UNION (EEU): A COMPARATIVE ANALYSIS

Lyubov A.Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

Dmitry V.Zamyshlaev

candidate of juridical sciences, associate Professor of Department of theory of state and law of juridical faculty of the Novgorod state University

Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье авторы рассматривают актуальные проблемы государ­ственного контроля в странах – членах Евразийского экономического Союза (ЕАЭС) в части операций с драгоценными металлами и драго­ценными камнями. Особое внимание уделяется основаниям плановых и внеплановых проверок. Анализ государственного контроля операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями основан на нормативной базе стран – членов Евразийского экономического Союза. Авторы предлагают установить особые требования оснований проверок при операциях с драгоценными металлами и камнями.

ABSTRACT

In the article the authors consider the actual problems of state control in the member States of the Eurasian economic Union (EAEU) in terms of operations with precious metals and precious stones. Special attention is paid to the grounds of planned and unscheduled inspections. The analysis of the state control of operations with precious metals and precious stones is based on the regulatory framework of the member States of the Eurasian economic Union. The authors propose to establish special requirements for the basis of inspections in operations with precious metals and stones.

Ключевые слова: драгоценные металлы и камни, государственный контроль, плановая и внеплановая проверка, контрольные органы, нормативно-правовые акты, государства - члены Евразийского Союза.

Keywords: precious metals and stones, State control, scheduled and unscheduled inspection, supervisory authorities, regulations, Member States of the Eurasian Union.

Актуальность темы заключается, прежде всего, в том, что производство ювелирных изделий и драгоценных металлов, оптовая торговля драгоценными камнями, обработка отходов и лома драгоценных металлов, добыча драгоценных металлов и камней, оптовая и розничная торговля ювелирными изделиями, скупка лома и отходов драгоценных металлов, представляется в определении конкретных процессов и видов деятельности учреждений, организаций, предприятий, при реализации которых наиболее высока вероятность совершения работниками правонарушений, как в целях получения личной выгоды, так и в целях получения выгоды для организации, учреждения либо предприятия, является составной частью обеспечения национальной безопасности.

Сектор драгоценных металлов и драгоценных камней (далее – ДМДК) является достаточно неоднородным, что усложняет его обобщенную характеристику и правовое регулирование. Вместе с тем представляется возможным указать следующие ключевые факторы государственного контроля в области ДМДК.

Основные виды экономической деятельности, осуществляемой субъектами ДМДК: производство ювелирных изделий и драгоценных металлов; оптовая торговля драгоценными камнями; обработка отходов и лома драгоценных металлов; добыча драгоценных металлов и камней; оптовая и розничная торговля ювелирными изделиями; скупка лома и отходов драгоценных металлов. При этом необходимо отметить, что все субъекты, осуществляющие операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями, относятся к субъектам законодательства о государственном контроле в этой области во всех  стран – членов Евразийского экономического Союза (ЕАЭС). Кроме того, отдельные категории субъектов подлежат лицензированию, в частности субъекты, осуществляющие добычу драгоценных металлов, а аффинажные предприятия могут осуществлять свою деятельность только при условии их включения в перечень уполномоченных предприятий, определяемый Правительствами стран  – членов Евразийского экономического Союза.

По результатам осуществления контрольно-надзорной деятельности за исполнением законодательства в странах – членах ЕАЭС, определены направления, в том числе  значительное количество контрольно-надзорных мероприятий выявляют несоответствие или неполное соответствие представителей сектора ДМДК требованиям законодательства, чаще всего данные нарушения связаны с недостаточным уровнем организации внутреннего контроля. Именно поэтому среди мер преобладает предупреждение как мера административной ответственности.

Типичные правонарушения, распространенные в секторе ДМДК, - это уклонение от уплаты налогов, в том числе НДС, незаконная добыча драгоценных металлов, их незаконный аффинаж и контрабанда ювелирных изделий в странах – членах Евразийского экономического Союза. Кроме того, определенный риск представляют участники сектора ДМДК, осуществляющие скупку лома и отходов драгоценных металлов. Именно эти субъекты выступают первым звеном в легализации драгоценных металлов сомнительного происхождения: незаконно добытых, похищенных, а также незаконно ввезенных на территории стран – членов ЕАЭС.

Субъекты сектора ДМДК достаточно часто используют различные нелегальные и полулегальные способы для оптимизации налогообложения, чему способствует многообразие налоговых режимов, которые могут применяться его участниками в странах – членах ЕАЭС. В результате в секторе ДМДК установлены методы ухода от уплаты налога на добавленную стоимость, создаваемые цепочки из нескольких фирм-посредников и привлечения других финансовых институтов.

Другой угрозой в секторе ДМДК, является незаконный аффинаж драгоценных металлов. В национальном законодательстве введена норма об обязательной сдаче на аффинаж лома и отходов драгоценных металлов. Тем не менее, в настоящее время вопрос незаконного аффинажа нельзя назвать окончательно решенным странами – членами ЕАЭС.

Значительной угрозой в секторе ДМДК представляется незаконный ввоз драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них на территорию стран – членов Евразийского экономического Союза. Другим проявлением данной угрозы является использование физических лиц для незаконного ввоза и вывоза драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них на территорию стран – членов ЕАЭС.

В настоящее время существует проблема, связанная со скупкой лома и отходов драгоценных металлов. Данная ситуация осложняется простотой входа на рынок ДМДК стран – членов ЕАЭС, поскольку не установлено обязательных дополнительных требований к осуществлению данного вида деятельности.

Таким образом, основные угрозы в секторе ДМДК связаны с определенными ограничениями контрольно-надзорных полномочий, а также отсутствием единообразного регулирования систем налогообложения в странах – членах Евразийского экономического Союза.

Рассмотрим основные способы государственного контроля в секторе ДМДК в странах-членах Евразийского экономического Союза.

Например, проведение плановых и внеплановых проверок предусмотрено Законом Республики Армения ՀՕ-60 от 17.05.2000 г. «Об организации и проведении проверок в Республике Армения» [1]. В соответствии с данным Законом предусмотрены правовые основы проведения плановых, внеплановых проверок. Список организаций, в отношении которых предусмотрены плановые проверки, размещен на сайте Государственной инспекции по надзору за рынком (prosafe.am ).

В соответствии с подпунктом 3.1. п. 3 статьи 4 Закона Республики Армения ՀՕ-60 от 17.05.2000 г. «Об организации и проведении проверок в Республике Армения» внеплановые проверки могут быть проведены в следующих случаях поступления в орган государственного контроля (надзора) поручения от Премьер-министра Республики Армении, заявления от юридического и физического  лица или индивидуального предпринимателя, также как уведомления от государственных и муниципальных органов[1].

Проведение плановых и внеплановых проверок предусмотрено Указом Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь»[2].

В соответствии с п. 9 Указа Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. N 510 без включения в координационный план контрольной (надзорной) деятельности проверки в отношении проверяемых субъектов (далее - внеплановые проверки) назначаются:

по поручениям Президента Республики Беларусь, Премьер-министра Республики Беларусь;

Председателем Комитета государственного контроля и его заместителями, председателями комитетов государственного контроля областей, начальниками управлений Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля по областям, по Минской области и г. Минску в пределах их компетенции;

Генеральным прокурором и его заместителями, прокурорами областей, г. Минска в пределах компетенции;

руководителем иного контролирующего (надзорного) органа (кроме территориального органа, структурного подразделения, подчиненной организации) и одним из уполномоченных им заместителей в пределах компетенции контролирующего (надзорного) органа[2].

Проведение плановых и внеплановых проверок предусмотрено Кодексом Республики Казахстан от 29 октября 2015 года n 375-v ЗРК «Предпринимательский кодекс Республики Казахстан». В соответствии со  ст.144 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан проверки делятся на следующие виды: проверки, проводимые по особому порядку на основе оценки степени риска; выборочные; внеплановые Предпринимательский кодекс Республики Казахстан[3].

В соответствии с п.3 ст. 144 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан [3] основаниями внеплановой проверки проверяемых субъектов являются:

1. контроль исполнения предписаний (постановлений, представле­ний, уведомлений) об устранении выявленных нарушений в результате проверки и по результатам иных форм контроля и надзора;
2. обращения физических и юридических лиц по конкретным фактам о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью человека, окружающей среде и законным интересам физических и юридических лиц, государства, за исключением обращений физических и юридических лиц (потребителей), права которых нарушены, и обращений государственных органов;
3. обращения физических и юридических лиц по конкретным фактам о причинении вреда жизни, здоровью человека, окружающей среде и законным интересам физических и юридических лиц, госу­дарства, за исключением обращений физических и юридических лиц (потребителей), права которых нарушены, и обращений государственных органов;
4. обращения физических и юридических лиц (потребителей), права которых нарушены;
5. поручения органов прокуратуры по конкретным фактам при­чинения либо об угрозе причинения вреда жизни, здоровью человека, окружающей среде и законным интересам физических и юридических лиц, государства;
6. обращения государственных органов по конкретным фактам причинения либо об угрозе причинения вреда жизни, здоровью человека, окружающей среде и законным интересам физических и юридических лиц, государства;
7. встречная проверка в отношении третьих лиц, с которыми проверяемый субъект имел гражданско-правовые отношения, с целью получения необходимой для осуществления проверки информации;
8. повторная проверка, связанная с обращением проверяемого субъекта о несогласии с первоначальной проверкой;
9. поручение органа уголовного преследования по основаниям, предусмотренным Уголовно-процессуальным кодексом Республики Казахстан;
10. обращения налогоплательщика, сведения и вопросы, опреде­ленные статьей 627 Кодекса Республики Казахстан "О налогах и других обязательных платежах в бюджет" (Налоговый кодекс Республики Казахстан) [4];
11. подача проверяемым субъектом уведомления о начале осуществления деятельности или определенных действий в порядке, установленном Законом Республики Казахстан "Об административных процедурах"[5];
12. результаты отбора и санитарно-эпидемиологической экспертизы продукции в случаях выявления нарушений требований законода­тельства Республики Казахстан в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, гигиенических нормативов и технических регла­ментов, представляющих опасность для жизни, здоровья человека и среды обитания.

Проведение плановых и внеплановых проверок предусмотрено Законом Кыргызской Республики от 25 мая 2007 года № 72 «О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства»[6]. В соответствии со ст. 5 Закона Кыргызской Республики от 25 мая 2007 года № 72 существуют следующие виды проверок: плановая; внеплановая; контрольная; перепроверка[6].

В соответствии со ст. 7 Закона Кыргызской Республики от 25 мая 2007 года № 72 [6] основания проведения внеплановой проверки:

1)  получение уполномоченным органом заявления субъекта проверки о проведении в отношении него проверки;

2) получение уполномоченным органом письменного заявления физического или юридического лица о нарушении субъектом проверки прав и интересов заявителя, письменного обращения руководителя органа местного самоуправления о нарушении субъектом проверки прав и интересов населения данной административно-территориальной еди­ницы с приложением документов, материалов и иных подтверждающих сведений о нарушении субъектом предпринимательства законодательства Кыргызской Республики.

Проведение плановых и внеплановых проверок предусмотрено в Российской Федерации Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 30.10.2017) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [7].

Проведение плановой проверки предусмотрено ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ[7]. В соответствии с п. 2 ст. 10 Федераль­ного закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивиду­альным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля заявления от юридического лица или индивидуального предпринимателя о предоставлении правового статуса, специального разрешения (лицензии) на право осуществления отдельных видов деятельности или разрешения (согласования) на осуществление иных юридически значимых действий, если проведение соответствующей внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпри­нимателя предусмотрено правилами предоставления правового статуса, специального разрешения (лицензии), выдачи разрешения (согласования) [8; 9];

3) мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предприни­мателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государ­ственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах[9; 10]:

а) возникновение угрозы причинения вреда и причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера[10; 11];

б) нарушение прав потребителей (в случае обращения в орган, осуществляющий федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей, граждан, права которых нарушены, при условии, что заявитель обращался за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав к юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю и такое обращение не было рассмотрено либо требования заявителя не были удовлетворены) [12].

Криминальным угрозам подвержены процессы продаж, маркетинга, распределения, платежей, возмещения расходов, налоговые правила, эксплуатация оборудования и другие. Значительное место в ходе проведения оценки рисков принадлежит административным процедурам. Вместе с тем административные процедуры не должны, по мнению авторов, представлять собой только регламентные отношения, должны быть основаны на системе административного права как способа управления.

Анализ различных источников сможет инициировать выявление, определение сфер деятельности органа, организации, учреждения с рисками в сфере ДМДК. Минимизация рисков либо их устранение достигается различными методами, в том числе от реконструкции соответствующей опасной функции до введения препятствий (ограничений), затрудняющих реализацию криминальных схем.

Необходимо снять запрет на осуществление плановых  и неплановых проверок исполнения законодательства о драгоценных металлах и драгоценных камнях в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, отнесенных к субъектам малого предпринимательства и осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями. Данная мера позволит осуществлять последовательный и комплексный контроль за всем сектором ДМДК без каких-либо исключений, что приведет как к улучшению общего соблюдения закона, так и к его прозрачности в долгосрочной перспективе.

Следует создать интегрированную информационную систему в сфере контроля за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней на всех этапах оборота (далее – ИИС ДМДК) в странах-членах ЕАЭС.

ИИС ДМДК ЕАЭС будет одновременно являться источником оперативных данных о состоянии как всего сектора ДМДК, так и конкретного его участника, а также средством дистанционного мониторинга за участниками сектора ДМДК. Ее внедрение позволит перераспределить ресурсы, направленные на осуществление контрольно-надзорной деятельности, уделив повышенное внимание наиболее проблемным участникам сектора ДМДК ЕАЭС.

Функционирование ИИС ДМДК решит целый комплекс проблем, связанных с отслеживанием операций с драгоценными металлами, драгоценными камнями и изделиями из них в режиме реального времени. Это позволит эффективно бороться с такими угрозами, как незаконный ввоз и вывоз драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них, использование нелегальных и полулегальных схем по уходу от налогов, а также незаконный аффинаж и иные противоправные операции с драгоценными металлами, драгоценными камнями и изделиями из них в странах ЕАЭС.

Введение лицензирования скупок лома и отходов драгоценных металлов позволит закрыть данный рынок для субъектов, осуществляющих незаконные операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями, что положительно повлияет не только на сами скупки, но и на весь сектор ДМДК, лишив его недобросовестных участников легализации драгоценных металлов сомнительного происхождения в ЕАЭС.

Анализ уязвимостей и угроз в секторе ДМДК позволяет сделать вывод о возможном нанесении вреда государствам - членам ЕАЭС (неуплата налогов, сборов и иных обязательных платежей) и экономике (использование недобросовестных конкурентных преимуществ).

Данный метод позволяет, во-первых, проверить соответствие системы внутреннего контроля, внедренной у конкретного участника сектора ДМДК, требованиям национального и международного права, во-вторых,  контролирующим органам получить актуальную информацию о состоянии системы внутреннего контроля у конкретного участника системы в государствах - членах ЕАЭС.

Одновременно участники сектора ДМДК отмечают, что существует проблема нелегального ввоза драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них через территорию государств, входящих в ЕАЭС.

Таким образом, представляется возможным сделать вывод о том, что  в целом участники ДМДК достаточно информированы о возможностях вовлечения в противоправную деятельность в секторе ДМДК на территории государств, входящих в ЕАЭС.

Принятые меры по взаимодействию с представителями сектора ДМДК государств - членов ЕАЭС позволили в настоящее время достичь определенных результатов, в том числе количество сомнительных операций, проводимых участниками сектора ДМДК, сократилось. Это свидетельствует о том, что работа, проводимая, с представителями сектора ДМДК государств - членов ЕАЭС, имеет положительный результат. Вместе с тем сведения об использовании представителями сектора ДМДК различных незаконных схем для совершения преступлений и правонарушений свидетельствуют о необходимости продолжения работы, однако,  не позволяют отнести сектор ДМДК к субъектам малого риска всеми государствами - членами ЕАЭС.

Авторы подчеркивают, что для улучшения ситуации в секторе ДМДК государств - членов ЕАЭС необходимы следующие меры:

- отменить запрет на осуществление плановых и внеплановых проверок исполнения законодательства о драгоценных металлах и драгоценных камнях в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, отнесенных к субъектам малого предпринимательства и осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями, и усилить административную ответственность за нарушения;

- сформировать предложения о совершенствовании порядка организации и осуществления государственного контроля (надзора) за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней, в том числе в части, касающейся лицензирования отдельных видов деятельности, связанной с их оборотом;

- реализовать комплекс мероприятий, направленных на выявление и пресечение правонарушений, совершаемых при осуществлении экспортно-импортных операций с драгоценными металлами, драгоценными камнями и изделиями из них государствами - членами ЕАЭС.

Необходимо отметить, что с учетом практики и результатов применения мер в секторе ДМДК, применяемые меры реагирования могут быть пересмотрены совместными решениями стран – участников ЕАЭС, так и национальным законодательством отдельных государств.

Список литературы:

1. Закон Республики Армения ՀՕ-60 от 17.05.2000 г. «Об организации и проведении проверок в Республике Армения» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?Rgn=3039 (Дата обращения 17.12.2018).
2. Указ Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.minfin.gov.by/upload/kru/ykaz_161009_510.pdf (Дата обращения 17.12.2018).
3. Кодекс Республики Казахстан от 29 октября 2015 года n 375-v ЗРК «Предпринимательский кодекс Республики Казахстан» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://online.zakon.kz/document/?doc_id=38259854 (Дата обращения 17.12.2018).
4. Кодекс Республики Казахстан "О налогах и других обязательных платежах в бюджет"// [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://online.zakon.kz/m/Document/?doc_id=36054980 (Дата обращения 17.12.2018).
5. Закон Республики Казахстан "Об административных процедурах"// [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://online.zakon.kz/document/?doc_id=1020750 (Дата обращения 17.12.2018).
6. Закон Кыргызской Республики от 25 мая 2007 года № 72 «О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://online.zakon.kz/service/doc.aspx?doc_id=30331514 (Дата обращения 17.12.2018).
7. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 30.10.2017) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_83079/ (Дата обращения 17.12.2018).
8. Федеральный закон от 03.07.2016 N 277-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" от 03.07.2016 N 277-ФЗ (последняя редакция) // [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_200571/ (Дата обращения 17.12.2018).
9. Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 18.07.2011 N 242-ФЗ (последняя редакция) // [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_116983/ (Дата обращения 17.12.2018).
10. Федеральный закон от 27.12.2009 № 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" (с изменениями и дополнениями) // [Электронный ресурс] – Режим доступа: Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/197033/#ixzz5aCM89PFt (Дата обращения 17.12.2018).
11. Федеральный закон от 01.05.2016 № 127-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 01.05.2016 N 127-ФЗ (последняя редакция) // [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/bank/40744 (Дата обращения 17.12.2018).
12. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 17.12.2018).