АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ANTI-CORRUPTION ASPECTS IN THE ACTIVITIES OF THE REPRESENTATIVE BODY OF LOCAL SELF-GOVERNMENT

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы противодействия коррупции в деятельности представительных органов местного самоуправления. Автор отмечает, что деятельность депутатов представительных органов местного самоуправления следует рассматривать в аспекте нормо­творчества, оценки эффективности исполнения запретов и ограничений для депутатов, а также муниципальных служащих, устранения пробелов правового регулирования и коллизий норм. Автор подчеркивает, что правовые аспекты противодействия коррупции в значительной степени связаны с формами организации представительного органа местного самоуправления и его структурой.

ABSTRACT

In the article the questions of counteraction of corruption are examined in activity of representative organs of local self-government. An author marks that activity of deputies of representative organs of local self-government it is necessary to examine in the aspect of law-making, estimations of efficiency of execution of prohibitions and limitations for deputies, and also municipal office workers, removal of blanks of the legal adjusting and collisions of norms. An author underlines that the legal aspects of counteraction of corruption are largely related to the forms of organization of representative organ of local self-government and his structure.

Ключевые слова: коррупция; депутат; муниципальный служащий; запрет и ограничения; представительный орган; местное самоуправление; формы; законодательство; нормы.

Keywords: corruption, deputy, municipal employee, prohibition and restrictions, representative body, local self-government, forms, legislation, norms.

Противодействие коррупции в России во многом связано с выработкой антикоррупционной политики в области нормотворчества всех уровней публичной власти. В 2009-2010 гг. законодатели субъектов федерации на основе федерального закона, приняли собственные нормативные акты, обеспечивающие противодействие коррупции в субъектах федерации [1, с. 7], а затем нормотворческий процесс проти­водействия коррупции распространился на муниципальный уровень. Указ Президента РФ от 29.06.2018 № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы» определил дальнейшие перспективы развития антикоррупционной политики в сфере экономики и финансов, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, совершенствование системы запретов, ограничений и требований, направленных на защиту субъектов предпринимательской деятельности от злоупотреблений служебным положением со стороны должностных лиц, устранения пробелов и противоречий в правовом регулировании в области противодействия коррупции. В частности, мероприятия, определенные Национальным планом направлены на совершенствование системы запретов, повышения эффективности механизмов предотвращения конфликта интересов, ограничений, в том числе в сфере закупок товаров, работ, услуг [2].

Как и в органах государственной власти наблюдается конкуренция нормативных актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления: сначала принимались норматив­ные акты администрации или глав муниципальных образований, либо первен­ствовали решения представительных органов местного самоуправления, либо практически одновременно. Решения и постановления органов муниципальной власти в муниципальных образованиях, в основном носили рамочный характере, и по структуре и основному содержанию, дублировали друг друга. Копирование федерального законодательства было малоэффективным, в основном применялось на уровне территориальных органов местного самоуправления (районов либо городских округов), а применение региональных норм в такой ситуации не требовалось, так как таковых не было. Некоторые законы субъектов федерации носили характер администра­тивных правовых актов и указывали только одно – исполнение федерального закона. Например, закон Новгородской области от 31.08.2009 года № 595-ОЗ в наименовании указывал: «О реализации федеральных законов о про­тиводействии коррупции на территории Новгородской области» [3]. Последующие редакции закона Новгородской области от 31.08.2009 года № 595-ОЗ приняты, в соответствии с федеральным законодательством и могли быть распростра­нены на территории любого субъекта федерации, в том числе был включен перечень задач противодействия коррупции в соответствии с национальной стратегией, указано, что программы и планы в органах исполнительной власти утверждаются главой субъекта федерации, регулировался порядок проведения экспертизы для комиссий, которые утверждались поста­новлением законодательного органа, а порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов утверждался исполнительным органом власти [3].

Следует отметить, что во множестве муниципальных образо­ваний до настоящего времени на сайтах отсутствует ссылка на Указ Президента РФ от 29.06.2018 № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы», отсутствуют планы по противодействию коррупции в представительных органах местного самоуправления, порядок проведения экспертизы нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов постоянно изменяются и дополняются.

Наблюдается подмена или параллелизм в работе комиссий при проведении правовой экспертизы. Например, Решением Думы Великого Новгорода от 26 ноября 2013 г. № 71 (в ред. Решения Думы Великого Новгорода от 28.05.2015 № 505) «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Думы Великого Новгорода» [7] определены одновременно два субъекта, имеющих такое право - комиссия по проведению антикоррупционной экспертизы при Думе Великого Новгорода и правовое управление аппарата Думы Великого Новгорода, причем правовое управление осуществляет предварительную антикоррупционную экспертизу внесенных в Думу Великого Новгорода проектов нормативных правовых актов, а также нормативных правовых актов Думы Великого Новгорода в процессе обязательного мониторинга решений Думы и практики их применения. Работа комиссии при Думе заключается в ежемесячном заседании, члены комиссии работают на общественных началах, но решением они обязуются присутствовать на заседании с установлением кворума. Предварительно получив материалы, члены комиссии «вправе по собственной инициативе провести предварительную антикоррупционную экспертизу норма­тивного правового акта или проекта нормативного правового акта на наличие (отсутствие) в нем коррупциогенных факторов» [7], а также «вправе представить проект заключения о результатах предварительной антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта), который должен содержать выводы о наличии либо отсутствии коррупциогенных факторов» [7]. Таким образом, полномочия членов комиссии ограничиваются процедурой предоставления заключений предварительной экспертизы, а также повесткой дня, проект которой формируется председателем комиссии. Вместе с тем заключение комиссии по проекту нормативно-правового акта носят рекомендательный характер, направляются председателю Думы Великого Новгорода и в соответствующие постоянные комиссии Думы Великого Новгорода (в настоящее время в комиссию по законодательству и местному самоуправлению), что не препятствует принятию депутатами нормативно-правового акта. Ограничивается порядок привлечения специалистов в целях выявления коррупциогенных факторов, указанием о предмете специфичном для определенной сферы правового регулирования [7].

По-прежнему, основным органом по координации работы по противодействию коррупции в территориальных органах местного самоуправления являются комиссии, образованные и наделенные полномочиями органами местного самоуправления. Многими муници­пальными образованиями учреждены комиссии, возглавляемые главами или заместителями глав муниципального образования, нередко членами комиссий являются депутаты и председатели Дум муниципалитетов, а в состав комиссии включены исключительно муниципальные служащие. Например, согласно протокола заседания комиссии по противодействию коррупции в Маловишерском муниципальном районе от 28.09.2018 г. [8] председателем комиссии указан первый зам. главы администрации муниципального района, членами комиссии указаны председатель Счетной палата района, председатель Думы района и 9 муниципальных служащих, не включено ни одного представителя общественности, НКО, бизнеса и других.

Вместе с тем, следует отметить отдельные положительные аспекты в нормо­творческой деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, в том числе установления порядка проверки соблюдения требований, установленных статьей 12 Федераль­ного закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" [5], соблюдения гражданином, замещавшим должность муниципальной службы, включенную в перечень должностей муниципальной службы, при увольнении с которой муниципальные служащие обязаны соблюдать ограничения, по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в отношении муниципальных служащих, с решением о даче гражданину согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции муниципального управления этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности. Однако следует отметить, что полномочия главы муниципального образования по про­тиводействию коррупции регулируются достаточно узко. В частности, законо­творческая практика характеризуется избирательностью предоставления полномочий главам территориальных муниципальных образований в связи с «усеченностью» полномочий, объяснимым определенным местом главы в иерархии, избранным всем населением района, либо только депутатами представительного органа. Это спо­собствует созданию «особых порядков», препятствующих проведения мероприятий по противодействию коррупции, в частности, мониторинга нормативно-правовых актов и экспертиз.

Имеются факты внесения в правовые акты органов местного самоуправления дополнительных мер, препятствующих проведение антикоррупциогенной экспертизы, например, Решением Думы Батецкого муниципального района от 05.09.2017 года № 154-РД «О внесении изменений в Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных актов) Думы муниципального района» [9] внесены изменения в порядок проведения экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных актов), в частности, «Антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта проводится при проведении мониторинга применения нормативного правового акта и проведения правовой экспертизы». Таким образом, экспертиза проектов нормативных актов не представляется возможной, так как без процедуры мониторинга нет возможности провести экспертизу. Вместе с тем не следует смешивать порядок проведения антикоррупционной экспертизы и организации работы по оценке регулирующего воздействия нормативно-правовых актов принимаемых, например, Администрацией Батецкого муниципального района [9].

Иная формулировка порядка проведения антикоррупционной экспертизы указана в Постановлении главы Хвойнинского муни­ципального района от 22.11.2013 № 752 «О внесении изменений в постановление Администрации Хвойнинского муниципального района от 17.09.2009 № 454», которым установлены особые условия проведения экспертизы: «Антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта проводится в случае поступления в адрес Главы Хвойнинского муниципального района, Администрации Хвойнинского муниципального района, комиссии по противодействию коррупции в Хвойнинском муниципальном районе письменных обращений органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан и организаций с информацией о возможной коррупциогенности указанного акта, полученной по результатам анализа практики его применения, а также при проведении мониторинга применения нормативного правового акта и проведения правовой экспертизы» [10].

Вместе с тем, в Чудовском муниципальном районе Постановлением Администрации от 15.02.2018 № 188 «О внесении изменений в Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Администрацией Чудовского муниципального района» связано проведение антикор­рупционной экспертизы с мониторингом: мониторинг проводится в порядке, установленном постановлением Администрации Чудовского муниципального района от 10.11.2017 № 1495 «Об утверждении Положения о порядке проведения мониторинга муниципальных нормативных правовых актов Администрации Чудовского муни­ципального района» [11]. Как полагает автор, мониторинг не может быть единственным способом, предваряющим антикоррупционную экспертизу.

Отдельные органы публичной власти включают в муниципальные программы меры, не имеющие прямого отношения к мерам противо­действия коррупции. Например, Решением Думы Великого Новгорода от 25 июня 2015 г. № 530 «Об утверждении концепции антикоррупцион­ной политики в Великом Новгороде» (в ред. Решения Думы от 30.11.2017 № 1316) разработана Подпрограмма "Противодействие коррупции" муниципальной программы "Совершенствование системы местного самоуправления" на 2017 - 2023 годы, предусматривающей комплекс мер по профилактике коррупции, в том числе ряд принципиально новых антикоррупционных мер [14], в частности обосновывалась целесооб­разность решения проблемы программно-целевыми методами, устанавливались задачи и оценки социально-экономической эффектив­ности реализации подпрограммы «Противодействия коррупции».

На уровне городских и сельских поселений представители публичной власти «не затрудняются» в принятии каких-либо нормативных правовых актов по противодействию коррупции и ограничиваются «Памятками» [13].

По мнению П.А. Кабанова субъекты Российской Федерации обладают «значительными полномочиями по обеспечению реализации государственной политики противодействия коррупции, в том числе и по использованию таких инструментов как антикоррупционный мониторинг, антикоррупционное планирование, антикоррупционная экспертиза, …а также антикоррупци­онное информирование [4]. Таким образом, разграничение полномочий по противодействию кор­рупции в территориальном муниципальном образовании имеет различное правовое регулирование, органы представительной и исполнительной власти наделяются недос­таточными полномочиями, либо полномочиями не свойственными данному публичному органу, в результате чего, не могут эффективно и комплексно влиять на процесс противодействия коррупции.

Ограничения и обязанности для депутатов, осуществляющих свою деятельность в представительном органе местного самоуправления, как на профессиональной постоянной основе, так и без отрыва от основной деятельности (на непостоянной основе): депутат ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представляет в комиссию представительного органа местного самоуправления по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представ­ляемых депутатами, сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущест­венного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. При этом депутат обязан представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках полу­чения средств, за счет которых совершена сделка. Указанная обязанность возникает в отношении сделок, совершенных с 1 января 2012 года. В случае, если владение депутатом ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, указанное лицо обязано передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в довери­тельное управление в соответствии с граж­данским законодательством Российской Федерации. Автор подчеркивает, что нарушения антикоррупци­онного законодательства, допускаемые депутатами, должны являться безусловным основанием для обращения прокурора или иных заинтересованных лиц в суд по вопросу досроч­ного прекращения их полномочий. При этом нет никакой необходимости выносить данный вопрос на обсуждение представительного органа местного самоуправления (или комиссии по этике), так как данные действия выходят за рамки морально-этических норм и должны получить правовую оценку.

Оптимизация и конкретизация полномочий администраций тер­риториальных муниципалитетов и администраций поселений позволят контролировать предоставление муниципальных услуг в соответствии с административными регламентами муниципальных функций и муни­ципальных услуг, исполняемых (предоставляемых) администрациями всех уровней и видов муниципалитетов, осуществления ведения реестра муниципальных функций и муниципальных услуг, обеспечение контроля в случаях, предусмотренных законодательством, за испол­нением обязанностей муниципального служащего при заключении трудового договора и (или) гражданско-правового договора после ухода с муниципальной службы. В полном объеме осуществляется контроль за организацией работы по исполнению законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, организацией работы по обеспечению учета и сохранности муниципального имущества, осуществления проверок его эффективного использования. На сайтах муниципальных образований размещены материалы, обеспечивающие контроль за получением муниципальными служащими и лицами, замещающими муниципальные должности, подарков, связанных с протокольными мероприятиями, служебными командировками, сдаче и оценке подарка, реализации (выкупе) и зачислении средств, вырученных от его реализации.

Вместе с тем, организация проведения антикоррупционной оценки нормативных правовых актов и их проектов муниципальных образований всех уровней, разграничение противодействия коррупции представи­тельного и исполнительного органов в муниципалитетах, требует дальнейшего совершенствования, в том числе обеспечение проведения в установленном порядке антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, учет поступающих предложений общественности, представителей бизнеса и граждан в отношении нормативных правовых актов муниципального образования, подлежащих антикоррупционной оценке и экспертизе.

Список литературы:

1. Андреева Л.А. АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО (ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО) ОРГАНА СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. VI междунар. науч.-практ. конф. № 1(6). – Новосибирск: СибАК, 2018. – С. 7.
2. Указ Президента РФ от 29.06.2018 № 378 (в ред. от 06.07.2018) «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018‑2020 годы» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_301352/ (Дата обращения 18.10.2018).
3. Закон Новгородской области от 31.08.2009 года № 595-ОЗ «О реализации федеральных законов о противодействии коррупции на территории Новгородской области» // [Электронный ресурс] СПС Консультант Плюс (Дата обращения 28.09.2018).
4. Кабанов П.А. Антикоррупционный мониторинг в субъектах Российской Федерации: вопросы теории и практики правового регулирования: монография. / П.А. Кабанов. – Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2015. – 181 с.
5. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" / [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 15.10.2018).
6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. № 83-ФЗ от 18.04.18) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (Дата обращения 24.10.2018).
7. Решение Думы Великого Новгорода от 26 ноября 2013 г. № 71 (в ред. Решения Думы Великого Новгорода от 28.05.2015 № 505) «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Думы Великого Новгорода» / [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 15.10.2018).
8. Протокол заседания комиссии по противодействию коррупции в Маловишерском муниципальном районе Новгородской области от 28.09.2018 / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.mvadm.ru/ (Дата обращения 15.10.2018).
9. Решение Думы Батецкого муниципального района от 05.09.2017 года № 154-РД «О внесении изменений в Порядок проведения антикорруп­ционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных актов) Думы муниципального района» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.batetsky.ru/ (Дата обращения 15.10.2018).
10. Постановление главы Хвойнинского муниципального района от 22.11.2013 № 752 «О внесении изменений в постановление Администрации Хвойнинского муниципального района от 17.09.2009 № 454» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.khvoinaya.ru/ (Дата обращения 15.10.2018).
11. Постановление Администрации Чудовского муниципального района от 15.02.2018 № 188 «О внесении изменений в Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Администрации Чудовского муниципального района» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.adminchudovo.ru/ (Дата обращения 15.10.2018).
12. Постановление Администрации Чудовского муниципального района от 10.11.2017 № 1495 «Об утверждении Положения о порядке проведения мониторинга муниципальных нормативных правовых актов Администрации Чудовского муниципального района» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.adminchudovo.ru/ (Дата обращения 15.10.2018).
13. Сайт Песского сельского поселения Хвойнинского муниципального района / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://pes-adm.ru/ (Дата обращения 15.10.2018).
14. Решение Думы Великого Новгорода от 25 июня 2015 г. № 530 «Об утверждении концепции антикоррупционной политики в Великом Новгороде» (в ред. Решения Думы от 30.11.2017 № 1316) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 15.10.2018).