АДМИНИСТРАТИВНАЯ АМНИСТИЯ: ПОДХОДЫ К ПРАКТИКЕ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

ADMINISTRATIVE AMNESTY: APPROACHES TO THE PRACTICE OF LAW ENFORCEMENT

АННОТАЦИЯ

В статье исследуются проблемы правоприменения административной амнистии и основы подходы к ее реализации, дан краткий обзор правовых норм, регламентирующих миграционную политику, ее обоснование и сущностные характеристики миграционной амнистии, предложены пути по усовершенствованию правовых механизмов реализации административной амнистии.

ABSTRACT

The article examines the problems of law enforcement of administrative amnesty and the main approaches to its implementation, provides a brief overview of the legal norms governing migration policy, its rationale and essential characteristics of migration amnesty, and suggests ways to improve the legal mechanisms for implementing administrative amnesty.

Ключевые слова: административная амнистия, государственная политика, миграция, иностранные граждане.

Keywords: administrative amnesty, state policy, migration, foreign citizens.

В настоящее время вопросы о необходимости введения нового института в административном праве – административной амнистии активно обсуждаются в российской обществе. 

Амнистия (греч. αμνηστια — забвение, прощение) — мера, применяемая по решению органа государственной власти к лицам, совершившим преступления, сущность которой заключается в полном или частичном освобождении от наказания, замене наказания на более мягкое или  прекращении уголовного преследования.

Применение амнистий обычно обосновывается соображениями гуманизма, однако амнистии имеют и чисто практические задачи: они могут служить уменьшению количества лиц, пребывающих в учреждениях, исполняющих наказания, либо способствовать достижению конкретных политических или экономических целей.

Мероприятия, связанные с проведением эпидемиологических мероприятий обусловленных COVID-19 актуализировали исследование данной темы.

Касается это всей организации жизнедеятельности как  граждан РФ, так и иностранных граждан, пребывающих на территории России.

Первое связано с невозможностью реализовать в полном соответствии с заключенными ранее трудовыми договорами обязательств, что выразилось в нарушении трудовых прав граждан.

Вторая связано с нарушением миграционного режима трудовыми мигрантами, которые не могут выполнить требования по своевременной регистрации или ее продлении, по переоформлению документов на занятие трудовой деятельностью.

Кроме этого, заметной стала проблема невозможности  организации 100%-го охвата студентов и школьников дистанционным образованием (недостаточная обеспеченность семей оборудованием, а в семьях, имеющих несколько школьников и студентов). Стоящая остро на настоящем этапе проблема обеспечения студентов и школьников компьютерами, устойчивой связью сети Интернет, доработкой дистанционной образовательной платформы - может быть решена. Правительством РФ предпринимаются самые серьезные шаги в этом направлении, в том числе в направлении усовершенствования цифровизации. Тем не менее любое не четкое следование предписанным методикам, приводит к всплескам социального напряжения, как пример некорректные решения по выплатам надбавок медицинским работникам за работу с больными COVID-19.

В ряду обострившихся в самоизоляцию проблем можно назвать: кризис оказания плановой медпомощи нековидным больным, снижение зарплат и незаконные увольнения, бездомность, проблему мигрантов, которые не могут уехать или вернуться в страну из-за закрытия границ и (или) выполнить требования миграционного законодательства.

В этой связи, представляется актуальным исследовать проблемы последствий самоизоляции для не граждан РФ – иностранных граждан.

Во многих экономически развитых странах миграция выполняет функцию восполнения трудовых ресурсов и замещения населения в связи с падением рождаемости. Россия также нуждается в рабочей силе, и с учетом демографической ситуации миграция является одним из основных и реальных источников пополнения ее населения и формирования рынка труда.

Легальная трудовая миграция имеет множество социально-экономических эффектов для России. Рабочие-мигранты заполняют многие «не престижные ниши» на рынке труда с тяжелыми условиями работы. За счет иностранных мигрантов всегда развиваются целые отрасли экономики, например, строительная. Наглядно международная миграция в России представлена на Рис 1. Как отмечается в исследовании Института демографии Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" [4], подавляющее большинство иностранных граждан, приезжающих работать в Россию, — из стран СНГ. Лидерство за первую половину 2019 года принадлежит Узбекистану, из этой страны в Россию прибыли в целях работы 918 тыс. человек, Таджикистан — 523,9 тыс. человек, Киргизия — 265 тыс., Украина — 164,6 тыс., Казахстан — 105,3 тыс. человек.

Рост эпидемии СOVID-19 привел к снижению миграционных потоков в Россию, что вполне объяснимо.

Рисунок 1. Число прибывших и выбывших из России (международная миграция) в 1997-2020* годах (тысяч человек) [4]

Для российской экономики вопрос наращивания трудовых мигрантов является важной задачей. Президент Российской Федерации В.В. Путин особо подчеркивает, что "Россия нуждается в притоке новых граждан. Не только в повышении рождаемости внутри страны, но и в привлечении людей из-за границы. Конечно, если речь идет о наших соотечественниках, носителях русского языка, русской культуры, мы вдвойне, втройне заинтересованы в притоке таких людей, которые чувствуют себя россиянами в широком смысле этого слова". Кроме того, по его словам, экономике страны уже не хватает рабочих рук, а скоро этот дефицит станет еще заметнее, что "становится реальным, серьезным ограничителем экономического роста в стране" [5]. 

Данные Росстата подтверждают прогнозное снижение численности населения России в трудоспособном возрасте.

Рисунок 2. Данные Росстата

Складывающаяся ситуация требует разработки и  внедрения новых механизмов государственного регулирования миграционных потоков, создания нового подхода к выработке административно-правовых норм. Одним из инструментов, положительно влияющих на количество трудовых мигрантов, является административная амнистия и ее один из подвидов, миграционная амнистия (данный термин пока не нашел отражения в законодательстве РФ).  

Предметом проводимых амнистий и предлагаемой модели их правового обеспечения является восстановление законного статуса пребывания иностранных трудящихся.

Правительством принят ряд мер по нивелированию последствий режима изоляции и противоэпидемиологических мероприятий и поддержанию притока трудовых мигрантов. Правительство рассматривает вопрос упрощения ввоза мигрантов на стройки. Об этом отметил вице-премьер Марат Хуснуллин в интервью телеканалу RTVI на Петербургском международном экономическом форуме, указав, что в себестоимости строительства заработная плата составляет в среднем 25%, в некоторых видах работ - до 50%. Использование труда мигрантов снижает себестоимость строительства, подчеркнул Хуснуллин. Если рабочая сила дорожает на 50%, это означает подорожание минимум на 12,5% себестоимости жилья для потребителя» [6].

В период с 2018 по 2019 г. соответствующая возможность для восстановления законного статуса на территории Российской Федерации была предоставлена гражданам Кыргызстана, Молдовы, Таджикистана и Украины.

Предметом амнистии являлись нарушения, предусмотренные требованиями п. п. 4 и 8 ст. 26 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ (ред. от 01.03.2020) "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. [7]

Амнистия затрагивала сразу несколько категорий иностранных граждан:

1) лиц, въехавших в Российскую Федерацию и нарушивших режим пребывания (вовремя не выехали);

2) лиц, имеющих запрет на въезд ввиду неоднократного (два и более раза) в течение трех лет привлечения к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации;

3) лиц, имеющих запрет на въезд из-за нарушения правил пребывания в Российской Федерации, выразившегося в невыезде из Российской Федерации в период своего предыдущего пребывания до истечения тридцати суток со дня окончания срока временного пребывания.

Не подпадали под амнистию иностранные граждане, которым был наложен запрет на въезд в Российскую Федерацию по п. п. 2, 9, 10 ст. 26, а также ст. 27 (все пункты) Федерального закона от 15 августа 1996 г.N 114-ФЗ[7]. К числу таких граждан также относились внесенные в так называемый "черный список" решением судебных органов России, в том числе не исполнившие судебные решения об административном выдворении путем самостоятельного контролируемого выезда.

Реализованные организационные и информационные меры по обеспечению миграционной амнистии показали жизнеспособность, создали юридический прецедент, требующий своего разрешения на правовом уровне.

Как справедливо отмечается в исследованиях[1, с.78-83; 2, с.90-99; 3, с.90-95] миграционные амнистии подлежат постепенному и выборочному применению исходя из интересов государства и обеспечения безопасности страны, не допуская появления на ее территории элементов криминальной направленности, рассматривающих Россию в качестве неограниченного ресурса для продолжения преступной или иной нежелательной деятельности.

При этом необходимо внедрять организационно-правовые механизмы реализации миграционной амнистии, посредством которых будет обеспечиваться строго избирательный и исключительный характер, учитывающий обстоятельства: длительность проживания на территории Российской Федерации, основания въезда на территорию Российской Федерации, обстоятельства утраты либо неполучения документов (не совершения действий), позволяющих законно пребывать или проживать на территории Российской Федерации, наличие брачных или фактических семейных отношений с гражданином Российской Федерации, сведения о судимости мигранта и о совершенных административных правонарушениях в момент его пребывания на территории Российской Федерации, об источнике его доходов, а также иных данных, свидетельствующих о его законопослушном поведении в период нахождения на территории Российского государства.

На эти цели направлено действие Указа Президента от 18 апреля 2020 г. N 274 "О временных мерах по урегулированию правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в связи с угрозой дальнейшего распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" [8].

Миграционная амнистия может рассматриваться как средство реализации миграционной политики Российской Федерации, постоянно адаптирующейся и подстраивающейся к ситуации как на рынке труда, так и к условиям развития миграционной ситуации в стране в целом. При этом, необходимо учитывать, что чрезмерность миграционных амнистий может способствовать снижению уровня правосознания амнистируемых лиц, одновременно подрывая принцип неотвратимости наказания за совершение правонарушений. Об этом сделан вывод Конституционным судом, который отметил, что «широкая реализация возможности отказа от применения мер административной ответственности за миграционные правонарушения со ссылкой на малозначительность совершенного деяния могла бы способствовать размыванию правового режима законности в миграционных правоотношениях» (Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2016 N 5-П[9]).

Активно применяемая в уголовном праве к лицам, совершившим преступления, т.е. виновное общественно опасное деяние, запрещенное УК РФ под угрозой наказания, амнистия не применяется до настоящего времени в административном праве. К лицам, совершившим административное правонарушение, т.е. противоправное, виновное действие (бездействие), за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность, но амнистия не предусмотрена. В то же время, КоАП РФ, в ст. 24.5 к обстоятельствам, исключающим производство по делу об административном правонарушении, относит издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания. Согласно п. 1 ст. 31.7 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, вынесшее постановление о назначении административного наказания, прекращает исполнение постановления в случае издания акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания. Таким образом, административная амнистия – это правовой институт административного права, к сожалению, не работающий в течение длительного времени, несмотря на то, что административные правонарушения, в отличие от преступлений, влекущих наступление уголовной ответственности, представляют собой меньшую общественную опасность и по общему правилу влекут менее строгие меры административной ответственности, имеют для граждан не столь значительные негативные последствия.

Изменение миграционного законодательства, а также норм, регулирующих миграционную политику государства, началось в 2018 году. Одной из задач современной государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 гг. является совершенствование правовых, организационных и иных механизмов, регулирующих и обеспечивающих въезд в Российскую Федерацию и пребывание деятельности, знаниям и компетенциям содействовать экономическому, социальному и культурному развитию на ее территории иностранных граждан, способных благодаря своей трудовой России.

При этом к задачам миграционной политики относятся дальнейшее развитие механизмов и средств профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации, включая совершенствование мер ответственности за его нарушение[11].  Принятая Концепция государственной миграционной политики) направлена на упрощение правил въезда, включая выдачу виз, а также процедуры предоставления российского гражданства,  «на создание благоприятного режима для добровольного переселения в Российскую Федерацию лиц, в том числе покинувших ее, которые способны включиться в систему позитивных социальных связей и стать полноправными членами российского общества» [11].

Принятые в ее развитие меры оказывают положительное воздействие на процессы миграции. Среди них можно отметить следующие:

- Постановление Правительства от 30 сентября 2019 г. № 1271[12] (утверждена допустимая доля иностранных работников в отдельных областях экономики на 2020 г.)

- С 07 января 2020 г. введены новые правила подачи иностранным гражданином уведомления о подтверждении своего проживания в России.

- Принят закон отменяющий собеседование на знание русского языка для граждан Белоруссии и Украины при вступлении в российское гражданство.

- Сокращен с шести до трех месяцев единый срок рассмотрения заявлений о приеме в российское гражданство в упрощенном порядке.

- Иностранные студенты смогут работать в России без официального разрешения. 

Президентом Российской Федерации издан Указ от 15 июня 2021 г. № 364, в соответствии с которым после 16 июня 2021 г. продлеваются временные меры по урегулированию правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в период преодоления последствий распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) [13].

С 16 июня 2021 г. приостанавливается течение:

сроков временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в Российской Федерации и имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание в иностранном государстве, сроков, на которые такие иностранные граждане и лица без гражданства поставлены на учет по месту пребывания, а также сроков действия визы и миграционной карты (с проставленными в них отметками);

сроков действия свидетельств участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, действительных по состоянию на 15 марта 2020 г.;

сроков действия разрешений на временное проживание и видов на жительство действительных по состоянию на 15 марта 2020 года, в случае если иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие такие документы, находятся за пределами Российской Федерации;

сроков нахождения за пределами Российской Федерации участников Государственной программы и членов их семей, временно и постоянно проживающих иностранных граждан либо являющихся высококвалифицированными специалистами, в случае если указанные категории иностранных граждан не въехали в Российскую Федерацию до истечения 6 месяцев нахождения за пределам Российской Федерации, необходимого для принятий решений об аннулировании соответствующих документов.

С 16 июня по 31 декабря 2021 г. включительно приостанавливается течение сроков временного или постоянного проживания иностранных граждан, находящихся в Российской Федерации, сроков их регистрации по месту жительства, а также сроков действия удостоверения беженца и свидетельства о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации.

Как показывает исследование, в Российской Федерации постоянно, в связи со складывающейся ситуацией, принимаются меры по внесению изменений в законодательство, регламентирующее миграцию, в том числе трудовую.

Тем не менее, представляется своевременным, с целью усовершенствования административной амнистии, как правового института, внести изменения в законодательные нормы. Как вариант, можно расмотреть вопрос внесения изменения в ст. 18.8 КоАП РФ, предусмотрев право должностного лица, суда освободить от административной ответственности (административного наказания) иностранного гражданина или лицо без гражданства, которые добровольно заявили в органы миграционного контроля о совершении ими любого из перечисленных в диспозициях статьи правонарушения, при наличии доказательств, свидетельствующих об их намерении пребывать и (или) проживать в Российской Федерации, соблюдать действующее законодательство, осуществили действия, направленные на предотвращение повторного совершения схожего деяния. Для этого также необходимо разработать соответствующий регламент, раскрывающий процедуру и характер административных амнистий, затрагивающих  политические, экономические, правовые легализации с учетом ранее выделенных сведений о личности мигранта.

Комплексные, социальные, моральные нравственные стороны обуславливают состав субьектов инициирования.  Инициатива о проведении любой административной амнистии, в том числе миграционной, может исходить от основных институтов государственной власти, как вырабатывающих, так и реализующих миграционную политику государства: от Президента Российской Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации.

Список литературы:

1. Бондарь Е.О. Вопросы применения в Российской Федерации миграционной амнистии как инструмента регулирования миграционных процессов / Е.О. Бондарь // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы международной научно-практической конференции (Сорокинские чтения) (г. Санкт-Петербург, 27 марта 2020 г.): сборник научных статей. Санкт-Петербург: Изд-во Санкт-Петербургского университета Министерства внутренних дел РФ, 2020. С. 78 - 83.
2. Гриценко В.В. Административная амнистия: проблемы правоприменения / В.В. Гриценко // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2015. N 4 (23). С. 90 - 99.
3. Казарян К.В. Институт миграционной амнистии в системе механизма защиты прав и свобод человека и гражданина / К.В. Казарян // Конституционное и административное право: проблемы совершенствования публичной власти: материалы Международной научно-теоретической конференции (г. Ростов-на-Дону, 28 марта 2018 г.): сборник научных статей / редакторы: В.А. Соколов, Л.Ю. Понежина; ответственные редакторы: А.Н. Осяк, Ю.В. Капранова; научное редактирование: Р.А. Лубский. Ростов-на-Дону: Изд-во Ростовского юридического института МВД России, 2018. С. 90 - 95.
4. Щербакова Е.М. Миграция в России, итоги первого полугодия 2020 года // Демоскоп Weekly. 20202020/0871/barom01.php. № 871-872. / [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://demoscope.ru/weekly/ (Дата обращения 21.06.2021).
5. Путин В.В. Президент России на встрече с членами рабочей группы по подготовке поправок в Конституцию Российской Федерации, 3 июля./ [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: https://riabir.ru/lenta/novosti/v-v-putin-rossiya-nuzhdaetsya-v-pritoke-novyh-grazhdan-nositelyah-russkogo-yazyka-i-russkoj-kultury.html (Дата обращения 21.06.2021).
6. Хуснуллин М. вице-премьер. Интервью телеканалу RTVI на Петербургском международном экономическом форуме./ [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://rtvi.com/news/v-rossii-prorabatyvayut-vopros-ob-obyazatelnoy-vaktsinatsii-migrantov/   (Дата обращения 21.06.2021)
7. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ (ред. от 01.03.2020) "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_11376/  (Дата обращения 21.06.2021)
8. Указ Президента РФ от 18 апреля 2020 г. N 274 "О временных мерах по урегулированию правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в связи с угрозой дальнейшего распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_350638/ (Дата обращения 21.06.2021)
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2016 N 5-П/ [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_194209/  (Дата обращения 21.06.2021)
10. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушлениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 11.06.2021) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/ (Дата обращения 21.06.2021)
11. Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 гг. / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_310139/74e338ae02b148ec31de4bc38f486b8b045d3a1e/  (Дата обращения 21.06.2021)
12. Постановление Правительства от 30 сентября 2019 г. № 1271/ [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/72716152/ (Дата обращения 21.06.2021)
13. Указ Президента РФ от 15 июня 2021 г. № 364/ [Электронный ресурс] – Режим доступа:  https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/400795679/    (Дата обращения 21.06.2021)