К ВОПРОСУ О ПРОБЛЕМЕ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

ON THE PROBLEM OF DEFINING THE CONCEPT OF STATE AND MUNICIPAL SERVICES

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются проблемы определения понятия государственных и муниципальных услуг, отмечается, что представленная в законе их дефиниция не отражает сущности правоотношений, не содержит необходимых сущностных признаков и потому приводит к неоднозначному пониманию норм законодательства и снижает качество предоставления услуг. Автором предлагается уточненное определение данного термина, а также возможные варианты решения отмеченных проблем.

ABSTRACT

The article deals with the problems of defining the concept of state and municipal services, it is noted that their definition presented in the law does not reflect the essence of legal relations, does not contain the necessary essential features and therefore leads to an ambiguous understanding of the norms of legislation and reduces the quality of service provision. The author offers a refined definition of this term, as well as possible solutions to these problems.

Ключевые слова: государственная услуга, муниципальная услуга, органы исполнительной власти, административный регламент, функции органов власти, порядок оказания государственных и муниципальных услуг.

Keywords: state service, municipal service, executive authorities, administrative regulations, functions of government bodies, procedure for rendering state and municipal services.

В настоящее время предоставление государственных и муниципальных услуг населению становится всё более востребованным. Однако представленное в действующем законодательстве понятие услуг вызывает дискуссии среди ученых-правоведов, что свидетельствует о несовершенстве действующего законодательства и, соответственно, порождает проблемы в правоприменительной деятельности.

В ст. 2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [1] государственная и муниципальная услуга выделена в числе основных понятий и определена как деятельность по реализации функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при осуществлении отдельных полномочий в пределах их компетенции, осуществляемая на основании запросов заявителей.

В Конституции Российской Федерации [2] нет упоминания государственных и муниципальных услуг, однако Конституционный суд РФ в соответствующем определении [3] считает, что они являются обязанностью органов исполнительной власти, обусловленной необходимостью обеспечения защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, которым необходим конкретный результат конкретного органа власти.

По утверждению некоторых исследователей, например В. В. Федотова, представленная в вышеуказанном законе дефиниция анализируемого понятия не отражает сущности правоотношений, которые возникают в процессе такой деятельности между органами публичной власти и населением [4, с. 1161].

Как отмечают М. С. Матейкович, А. М. Вергун,  «функции органов публичной власти являются логическим продолжением функций государства как такового» [5, с. 26], а потому, исходя из положений Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [6] они являются разновидностью функций органов власти.

О. В. Соболев, критикуя законодательное определение государственных и муниципальных услуг, отмечает отсутствие в нем необходимых сущностных признаков, концентрацию внимания лишь на субъектах их предоставления [7, с. 107].

Разделяя мнение вышеуказанных исследователей, отметим, что критерием разграничения между собственно деятельностью органа власти и предоставлением услуг населению является запросный характер таких услуг, т.е. они выполняются только после поступления соответствующего заявления, в то время как возложенные на органы власти функции выполняются ими независимо от чьего-то запроса. Кроме того, результат их оказания распространяется только на заявителя, а не на общество в целом.

Оказание услуг – распространенное в юридической практике явление, регулируемое нормами Гражданского кодекса РФ, в частности возмездное оказание регламентировано в главе 39 части 2 ГК РФ [8]. Их сходство с государственными и муниципальными услугами можно найти в самой модели взаимоотношений: общий характер взаимодействия сторон устанавливается в гражданском законодательстве, а условия уточняются в договоре, у государственных услуг характер взаимодействия определяется федеральным законодательством, а детали оказания самих услуг описываются в административных регламентах.

Тем не менее их не стоит отождествлять ввиду того, что у государственных услуг и услуг, оказываемых в соответствии с положениями ГК РФ, «различные основания возникновения и механизм регламентации, поскольку условия возмездного оказания услуг определяются договором и гражданским законодательством, а публичных услуг – административным регламентом» [7, с. 109]. Также следует учитывать, что некоторые государственные услуги оказываются на безвозмездной основе.

В числе услуг, оказываемых гражданам, выделяют такую категорию, как социальные услуги, которые представляют собой «действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности» (ст. 3 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [9]).

Сравнивая данное понятие с понятием государственных и муниципальных услуг, полагаем, что они соотносятся как частное и целое, поскольку социальные услуги являются одним из их видов, а критерием такого выделения является сфера, в которой реализуются социальные услуги. Оказывать их могут как государственные, так и негосударственные, а также коммерческие учреждения.

Отделение государственных и муниципальных услуг от услуг, оказываемых для государственных нужд, также является обоснованным ввиду того, что последние предоставляются исключительно для государства в лице государственных и муниципальных органов власти и некоторых иных субъектов, наделенных отдельными публичными полномочиями, с целью надлежащего осуществления последними возложенных функций. Поставщик услуг для государственных нужд должен соответствовать определенным требованиям. Оказание государственных и муниципальных услуг является предметом регулирования публичного права, а потому к их порядку их оказания законодательством предъявляются более строгие требования, в то время как предоставление иных выступает предметом частного права.

Исходя из вышесказанного, можно выделить следующие признаки государственных и муниципальных услуг:

1. данный вид услуг является средством реализации государственной или муниципальной функции;
2. он представляет собой определенное правоотношение, возникающее вследствие проявленной в форме подачи соответствующего заявления инициативы услугополучателя (юридического или физического лица), субъектами такого правоотношения является услугополучатель и государственный или муниципальный орган;
3. данный вид услуг имеет разовый и запросный характер;
4. оказывается органом государственной или муниципальной власти;
5. осуществляется только в пределах компетенции оказывающего ее государственного или муниципального органа;
6. возмездный характер, т.е. осуществляется, как правило, при условии оплаты государственной пошлины, размер которой устанавливается нормативным правовым актом.

Таким образом, проблема отсутствия четкого определения, закрепленного в действующем законодательстве, приводит к множеству проблем в практической деятельности, возникающих в процессе оказания таких услуг.

Одной из основных проблем является отсутствие единого нормативного правового акта,  в частности административного регламента, в котором был бы закреплен единый для всех порядок оказания государственных услуг. В настоящее время в каждом ведомстве действует свой административный регламент оказания государственных услуг. Представляется, что принятие типовых регламентов позволило бы упорядочить процесс регламентации оказания государственных услуг, поскольку органы управления варьировали бы только справочную информацию применительно конкретно к каждому из них.

Помимо этого, существуют государственные услуги, которые могут предоставляться по одному запросу одновременно и взаимосвязанно. Например, подача единого заявления о государственном кадастровом учете и государственной регистрации прав в отношении объекта недвижимого имущества на основании ст. 18 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» [10]. До принятия этого закона данная услуга предоставлялась в два этапа: сначала осуществлялся государственный кадастровый учет и оформлялся кадастровый паспорт объекта недвижимости, а затем регистрировалось право на недвижимое имущество. Невозможность сведения двух услуг в одну была обусловлена тем, что сведения, необходимые для их оказания размещались на разных информационных ресурсах. Принятие необходимых законодательных изменений позволило упросить получение этих услуг и, соответственно, устранить избыточность административных процедур в данном случае.

Полагаем, что нужно разрешить принятие и других подобных запросов на предоставление государственных услуг, которые взаимосвязаны между собой, в том числе и в таких случаях, когда заявителю среди нескольких таких услуг важна конечная. В этих ситуациях следует принимать заявление о предоставлении конечной услуги, а необходимые результаты всех, предшествующих ей, должен получать орган, который оказывает конечную услугу.

Резюмируя вышеизложенное, считаем, что с целью повышения эффективности обеспечения защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, которым необходим конкретный результат конкретного органа власти, необходимо разработать единую методику, которая позволила бы усовершенствовать существующий порядок предоставления государственных услуг различными госорганами, а также уточнить дефиницию понятия «государственные и муниципальные услуги».

Список литературы:

1. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 30.12.2020; с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2021) // Собрание законодательства РФ. 02.08.2010. № 31. Ст. 4179.
2. Конституция Российской Федерации (в ред. от 03.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.02.2021).
3. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Байнова Александра Станиславовича на нарушение его конституционных прав положениями частей 1–8 ст. и 26 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»: Определение Конституционного Суда РФ от 22.01.2014 № 138-О. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
4. Федотов В. В. Проблемы разграничения государственных услуг и государственных функций в России на современном этапе // Административное и муниципальное право. 2015. № 11. С. 1157–1163.
5. Матейкович М. С., Вергун А. М. Государственные, муниципальные услуги и функции органов публичной власти: соотношение понятий // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 5. С. 25–29.
6. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 20.11.2020) // Собрание законодательства РФ. 15.03.2004. № 11. Ст. 945.
7. Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 13.07.2020) // Собрание законодательства РФ. 30.12.2013. № 52 (часть I). Ст. 7007.
8. Соболев О. В. Государственные и муниципальные услуги: дифференциация отраслевого регулирования // Российский юридический журнал. 2020. № 4. С. 103–111.
9. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 09.03.2021) // Собрание законодательства РФ. 29.01.1996. № 5. Ст. 410.
10. Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 13.07.2020) // Собрание законодательства РФ. 30.12.2013. № 52 (часть I). Ст. 7007.
11. О государственной регистрации недвижимости: Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ (ред. от 30.12.2020; с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2021) // Собрание законодательства РФ. 20.07.2015. № 29 (часть I). Ст. 4344.