ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ЛИЧНОСТИ

Эффективность механизма правового регулирования определяется способностью правовых и организационных средств воздействия устранять препятствия, затрудняющие реализацию интересов субъектов права. Конституция Российской Федерации закладывает основы правового статуса личности в государстве, предусматривает широкий круг политических, экономических, социальных и культурных прав, зачастую не имеющих под собой реального механизма гарантирования, не говоря уже о законных интересах личности. Непосредственное и прямое действие Конституции РФ не может быть обеспечено без системного и комплексного подхода к реформированию правотворческой и правоприменительной деятельности.

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, единообразное понимание, а значит, и применение правовой нормы обеспечивается соблюдением критерия ее определенности, ясности и недвусмысленности, который вытекает из конституционных принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства. Неоднозначность, нечеткость и противоречивость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания, допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, ведут к произволу. Тем самым ослабляются гарантии государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан. В этой связи самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы может быть вполне достаточно для признания такой нормы противоречащей Конституции Российской Федерации [1].

Таким образом, в основе эффективного механизма реализации законных интересов должна находиться нормативная база, исключающая принятие актов, нарушающих законные интересы граждан или их отдельных категорий.

Одна из основных причин отсутствия полноценной законодательной базы является, на взгляд авторов, отсутствие четкого механизма правотворческой деятельности, являющаяся следствием неразвитого правосознания и правовой культуры, лоббирование финансовыми кругами и руководителями интересов «своего» ведомства, что оказывает негативное влияние на реализацию законных интересов граждан. Например, эксперты Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ проанализировали сложность текста принятых за последние годы законов и установили (по количеству употребляемых глаголов, сложноподчиненных предложений и т.д.), что с каждым годом их сложность увеличивается примерно на 1,5 процента. Наиболее непонятными были признаны законы, регулирующие вопросы назначения пенсий и социальной защиты населения [2]. Очевидно, что существующие Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов нуждаются в существенной доработке [3], а Методические рекомендации по лингвистической экспертизе законопроектов иметь более конкретный характер [4]. Принятие нормативно-правовых актов в интересах отдельных корпораций [5] несмотря на отрицательные заключения Минкомсвязи РФ, а также мнение общественных организаций [6] также не способствует реализации законных интересов граждан.

Не способствует реализации законных интересов и отсутствие единого понимания в науке, судебной практике и законодательстве понятия законных интересов. В правоприменительной деятельности это способствует произвольному пониманию и толкованию законных интересов, что не способствует их защите на основе справедливости и равенства всех перед законом.

В законодательстве, несмотря на употребления термина «защита законных интересов», отсутствует правовой механизм их обеспечения.

Несмотря на то, что, правовым полем для реализации законных интересов личности можно считать все право с его идеями и принципами, правовым режимом «все, что не запрещено, разрешено», в правовой системе, где основным источником права и мерилом справедливости по-прежнему выступает закон, необходимо определить объект охраны, полномочия государственных органов по обеспечению законных интересов, формы и методы реализации.

Ни Конституция РФ, ни иные нормативно-правовые акты не предусматривают право на судебную защиту нарушенных законных интересов. Не предусмотрены полномочия государственных органов по контролю за соблюдением законных интересов личности, за исключением тех случаев, когда речь идет об интересах несовершеннолетних лиц, контроль за соблюдением которых осуществляют органы опеки и попечительства, а в суде вправе отстаивать прокурор.

Таким образом, законные интересы остаются для законодателя второстепенной категорией, реализация которой осуществляется в связи с использованием прав или исполнением обязанности. Закрепление прав и свобод и создание экономических, политических и социальных гарантий их осуществления само по себе представляет гарантии обеспечения законных интересов, однако, ввиду того, что законные интересы представляют собой самостоятельную категорию и должна быть закреплена в тех нормативных актах, где речь идет об охране и защите прав и свобод.

Отсутствие обязанностей субъектов, соответствующих охраняемому законом интересу, создает проблемы в создании концепции юридической ответственности за нарушение законных интересов личности не только на уровне законодательства, но и на уровне доктрины.

Правоприменительная деятельность тесно взаимосвязана с правотворческой и большинство проблем в ней является порождением дефектов законодательства. Значительный вред в настоящее вренмя законным интересам граждан приносит пренебрежение органов государственной власти нормами Конституции РФ, абстрактный характер которых не позволяет применять их в конкретном деле, а нормы законодательства, конкретизирующего правовое регулирование, зачастую содержат нормы как раз затрудняющие реализацию прав и свобод, предусмотренных в Основном законе. По мнению автора монографии «Защита прав и законных интересов в условиях «модернизации» правовой системы России» российская правоприменительная практика приобрела целый ряд ярко выраженных негативных признаков: 1) бессистемное и некорректное использование правовых понятий; 2) пренебрежение юридическими (формальными) логикой и доктриной; 3) игнорирование норм позитивного права (Конституции РФ и законов); 4) схоластичность рассуждений [7, с.51]. Подобной характеристики удостоились не только наука и законодательство. Немало негативных оценок заслужило и судебное «правотворчство». В сочетании с формальным подходом к рассмотрению жалоб и обращений граждан, нежелании должностных лиц государственных органов вникать в сущность жалобы, стремления «отфутболить» заявителя под любым предлогом, передачей таких жалоб в органы, действия которых обжалуются, наконец, коррупционной составляющей, защита законных интересов вообще носит призрачный характер.

Провозглашение прав, свобод и законных интересов человека приоритетом государственной политики требует действенных инструментов для его обеспечения: свободы предпринимательства и развития гражданского общества. Материальная обеспеченность является основной гарантией свободы и независимости индивида, а институты гражданского общества в виде общественного контроля, различных общественных организаций и политических партий, местного самоуправления контролируют органы власти.

Решение указанных проблем представляется, во-первых, в ориентации законодателя в процессе правотворчества на учет законных интересов личности. Необходимым условием их учета, в свою очередь является широкое общественное обсуждение посредством общественных организаций, СМИ, референдумов центральных и местных законопроектов, затрагивающих права и свободы личности, ужесточение качества юридико-технического оформления законопроектов, контроль за соответствием актов, издаваемых на основании и во исполнение закона актам, на основе которых они принимаются.

В разработке и закреплении в нормативно-правовых актах нуждается также понятие «законные интересы», открывающее возможности для создания концепции юридической ответственности за нарушение законных интересов.

Правовое обеспечение законных интересов должно включать как закрепление механизма обеспечения законных интересов, так и совершенствование действующего механизма обеспечения прав и свобод личности:

- внести изменения в Конституцию РФ, предусмотрев гарантии судебной защиты в соответствии с ч. 2 ст. 45, ч. 1 ст. 46, ч. 4 ст. 125 [11];

- внести изменения в Федеральный закон «Об Уполномоченном по правам человека», в котором в качестве задач указать защиту законных интересов личности.

Совершенствование правового регулирования действующего механизма обеспечения прав и свобод личности необходимой мерой должно включать улучшение взаимодействия с институтами гражданского общества, повышение открытости органов государственной власти, обеспечение доступа к правосудию, в том числе с использованием межгосударственных институтов. Следует отметить, что в обновленной Конституции РФ, доступ к конституционному правосудию, скорее усложнен, поскольку по аналогии с ЕСПЧ, обращению с жалобой в Конституционный Суд РФ должно предшествовать прохождение всех имеющихся общих судебных инстанций.

В действующем механизме обеспечения прав и свобод личности предусматривается процедура парламентского контроля, включающая возможность создания парламентских комиссий, а также право сенатора обращаться к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан (пункт «з» ч. 1 ст. 7 Закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [12]). В соответствии с Конституцией РФ, Совет Федерации, Государственная Дума вправе осуществлять парламентский контроль, в том числе направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц (ст. 103.1[12]) Порядок и условия осуществления такого контроля должны быть урегулированы федеральным законом о парламентском контроле, который пока существует в прежней редакции [8].

Совершенствование механизма обеспечения прав и свобод должно включать предоставление права законодательной инициативе основному органу по надзору за соблюдением прав и свобод человека, субъекту, в ходе проверки выявляющего причины и условия таких нарушений – Прокуратуре РФ, а также Уполномоченному по правам человека в РФ, в руках которого сосредоточена основная масса жалоб на их нарушение, что позволяет своевременно выявлять негативные тенденции и устранять пробелы в законодательстве.

Как уже было указано ранее, основным средством обеспечения прав и свобод является общественный контроль. Несмотря на принятие закона «Об общественном контроле», действие его нельзя признать эффективным, поскольку отсутствует прозрачный механизм отбора экспертов в общественные советы при различных ведомствах, а результаты общественной экспертизы нормативно-правовых актов, проводимой общественной палатой не являются обязательными для законодательных органов государственной власти; общественный контроль не распространяется на законодательные и судебные органы, Президента РФ. Указы Президента РФ не проходят процедуру общественной экспертизы.

Деятельность общественных советов, созданных для экспертной поддержки и контроля за деятельностью органов исполнительной власти ежегодно оценивается в докладе Счетной палаты РФ. Общественной палатой РФ разработан Стандарт деятельности общественного совета [9] в соответствии с которым оценивалась их деятельность. Как отмечено в докладе Счетной палаты РФ, только небольшая доля советов сохраняют свою автономность от тех органов, которые они должны контролировать. Деятельность же большинства советов сводится только к формальной поддержки решений органов власти. Кроме того, согласно стандарту, основным критерием эффективности данной формы гражданского контроля являются регулярные очные заседания, однако больше 50 процентов заседаний проходят в заочном формате. Кроме того, возможности взаимодействия заинтересованных лиц с общественными советами, призванными в соответствии с вышеназванным стандартом «призван обеспечить учет потребностей и интересов граждан Российской Федерации» признаны весьма ограниченными, а возможности влиять на состав общественного совета со стороны руководителя органа власти весьма существенными; принцип профессионализма при подборе кандидатур в общественный совет подменен маркетинговым (включение в общественные советы, например, при Министерстве обороны РФ музыкантов, актеров и т.д.)[10]. В связи с чем, необходимо, на взгляд авторов внесение изменений в действующий закон об общественном контроле.

Основным фактором доверия и поддержки российского общества является беспощадная борьба с коррупцией и дополнительные меры по повышению открытости деятельности государственных органов. По данным Счетной палаты больше половины органов исполнительной власти относятся к категории низкого уровня открытости и заслужили  неудовлетворительную оценку работы по информационным запросам от граждан и журналистов, на сайтах органов власти размещается неактуальная или неполная информация и т.д.[10]

Необходимой мерой является разработка концепции юридической ответственности за нарушение законных интересов личности и ее законодательное закрепление, в том числе в Конституции РФ.

Список литературы:

1. По делу о проверке конституционности части 1 статьи 63 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина В.А. Чистякова: Постановление Конституционного Суда РФ от 23.01.2020 N 4-П//[Электронный ресурс] СПС «Гарант» (дата обращения 18.04.2021).
2. Эксперты ВШЭ измерили рост непонятности российских законов. [Электронный ресурс] URL https:// www. rbc.ru /society/ 05/04/2021/606aecd29a794757f726c1af (дата обращения 18.04.2021).
3. Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов [Электронный ресурс] URL http://www.consultant.ru/law/review/lawmaking/rekomend/ (дата обращения 18.04.2021).
4. Методические рекомендации Государственной Думы Федерального Собрания от 6 августа 2013 г. «По лингвистической экспертизе законопроектов»// [Электронный ресурс] URL https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70363040/ (дата обращения 18.04.2021).
5. Как отмечала газета «Ведомости» в роли потенциальных инвесторов упоминались Ростех и Ростелеком// Виноградова Е., Кантышев П., а Серьгина Е. Кто может заработать на законе Яровой// [Электронный ресурс] URL https://www.vedomosti.ru/technology/articles/2016/08/22/653895-kto-zarabotaet-zakone-yarovoi (дата обращения 18.04.2021).
6. Глава Минкомсвязи признал, что из-за «пакета Яровой» связь может подорожать на 300 %. [Электронный ресурс] URL https://pravo.ru/news/view/130856/ (дата обращения 18.04.2021).
7. Курбатов А.Я. Защита прав и законных интересов в условиях «модернизации» правовой системы России». М. Юстицинформ. 2013.
8. О парламентском контроле: Федеральный закон от 07.05.2013 N 77-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. – 2013. - N 19. Ст. 2304// СПС «Гарант» (дата обращения 18.04.2021).
9. Стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти (согласован Протоколом заочного заседания совета Общественной палаты Российской Федерации от 28 мая 2015 г. № 46-с, одобрен протоколом заочного заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 24 июня 2015 г. № 3// Открытое правительство. Стандарт деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, [Электронный ресурс] URL http://open.gov.ru/upload/iblock/1a5/1a55cf0d3bbd924fe59faa35b7458eec.pdf (дата обращения 18.04.2021).
10. Открытость государства в России. Официальный сайт Счетной палаты РФ. [Электронный ресурс] URL https:// ach.gov.ru/ page/ government-openness (дата обращения 18.04.2021).
11. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) /[Электронный ресурс] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 18.04.2021).
12. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" /[Электронный ресурс] http: https://docs.cntd.ru/document/901738110 (дата обращения 18.04.2021).