ДВОЙНОЕ ГРАЖДАНСТВО И ЗАЩИТА ГОСУДАРСТВЕННОГО СУВЕРЕНИТЕТА

DUAL CITIZENSHIP AND PROTECTION OF STATE SOVEREIGNTY

Svetlana Pronyakina

Postgraduate student of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Faculty of Law, Voronezh State University,

 Russia, Voronezh

АННОТАЦИЯ

В статье рассмотрены установленные законодательством России запреты на наличие гражданства иностранного государства для представителей государственной власти, проанализирована сущность государственного суверенитета во взаимосвязи с институтом «двойного гражданства», исследован вопрос необходимости заключения международных договоров по вопросам двойного гражданства для защиты государственного суверенитета.

ABSTRACT

The article examines the prohibitions established by the legislation of the Russian Federation on the presence of foreign citizenship for government officials, analyzes the essence of state sovereignty in conjunction with the institution of "dual citizenship", examines the issue of the need to conclude international treaties on dual citizenship to protect state sovereignty.

Ключевые слова: гражданство, двойное гражданство, государственный суверенитет, международные договоры.

Keywords: citizenship, dual citizenship, state sovereignty, international treaties.

Правовая природа института двойного гражданства в настоящее время остается предметом исследования ученых-конституционалистов разных стран. Интерес к данному институту обусловлен его влиянием на национальную политику государства и непосредственной связью с понятием «государственного суверенитета».

Для всестороннего понимания взаимосвязи института двойного гражданства и государственного суверенитета следует рассмотреть его сущность.

В правовой науке доминирует подход к пониманию суверенитета государства, который состоит в том, что суверенитет рассматривается как признак государства, выражающий верховенство государственной власти по отношению ко всем организациям и лицам в стране и независимость власти в сфере взаимоотношений данного государства с другими государствами.

Конституционный суд РФ в Постановлении от 07.06.2000 № 10-П указал, что «суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно - правовой статус». [8]

Следует отметить, что независимость государственной власти в принятии решений должна иметь объективный, а не декларативный характер. Это подчеркивается в Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, где представлено определение «экономического суверенитета Российской Федерации» как объективно существующей независимости государства в проведении внутренней и внешней экономической политики с учетом международных обязательств». [7]

Таким образом, государственный суверенитет непосредственно выражает сущность государственной власти через ее суверенные свойства - верховенство и независимость. Только суверенная государственная власть способна самостоятельно решать любые внутри- и внешнеполитические задачи, обеспечивать реализацию своих властных полномочий в отношении всех субъектов права в пределах своей территориальной юрисдикции. [5]

Поскольку управление делами государства осуществляют конкретные лица – представители власти, то именно их деятельность должна осуществляться независимо, т.е. свободно, без давления внешних сил.

Законом Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", в Конституцию РФ были внесены изменения, устанавливающие запрет на двойное гражданство для представителей власти.  Данные положения внесены в основной закон страны как важнейшие декларативные нормы, на которых базируется законодательство РФ.

Конституцией РФ установлен прямой запрет на наличие гражданства иностранного государства для Президента РФ (статья 81 Конституции РФ [4]), сенаторов (статья 95 Конституции РФ[4]), депутатов (статья 97 Конституции РФ[4]), Председателя Правительства Российской Федерации, Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, иных руководителей федеральных органов исполнительной власти (статья 110 Конституции РФ[4]), судей (статья 119 Конституции РФ [4]), прокуроров (статья 129 Конституции РФ[4]), высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (статья 77 Конституции РФ[4]), руководителей федерального государственного органа (статья 78 Конституции РФ[4]), Уполномоченного по правам человека (статья 103 Конституции РФ[4]).

Внесение вышеперечисленных изменений в Конституцию РФ представляются обоснованными и необходимыми для обеспечения независимости функционирования законодательной, исполнительной и судебной власти по следующим причинам.

Прежде всего, наличие гражданства иностранного государства снижает для гражданина РФ важность развития и укрепления именно Российской Федерации, а волеизъявление лица, обладающего двойным гражданством, может быть обусловлено не только интересами Российской Федерации, но и интересами иностранного государства.

Приобретение гражданства иностранного государства не по рождению, как правило, возможно, только если лицо имеет в этом государстве источники средств к существованию, недвижимое имущество либо имеет иные заслуги перед государством. Иными словами, невозможно приобрести гражданство без образования реальной связи с государством. 

Вместе с тем, именно наличие такой реальной связи с иностранным государством может влиять на свободу и независимость в принятии решений лицами с двойным гражданством, что особенно важно, когда они являются представителями государственной власти. Принимая важнейшие политические, правовые решения в России, такие лица могут быть ограничены в своих действиях наличием материальных ценностей в других странах, связаны клятвой верности, принесенной другому государству, и, как следствие, будут вынуждены постоянно взвешивать свои решения на предмет того, насколько они соотносятся с интересами другого государства, гражданами которого они являются, искать «компромиссные» решения. Однако иногда интересы двух государств могут быть явно противоположными и такие «компромиссные» решения могут причинить вред национальным интересам.

Гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, находится в политико-правовой связи одновременно с двумя государствами, соответственно, несет и двойные обязанности, обусловленные законодательством этих двух государств. В частности, исполнение важнейших обязанностей гражданина: военной службы и уплаты налогов в разных странах может привести к конфликту интересов государств, поскольку может возникнуть необходимость бипатрида платить налоги в каждом государстве или в военное время человек, имеющей двойное гражданство, может быть призван на военную службу в каждом из государств.

В целях развития поправок в Конституцию РФ в части запрета на второе гражданство, в ноябре 2020 года Президент РФ внес в Государственную Думу законопроект, предусматривающий ограничения для замещения государственных, муниципальных должностей, иных должностей в связи с наличием гражданства иностранного государства либо права на постоянное проживание на территории иностранного государства. [2]

Следует согласиться с председателем Комитета по безопасности и противодействию коррупции РФ Василием Пискаревым, который подчеркивает, что «распространение данной нормы (о запрете на гражданство иностранного государства) на все категории государственных и муниципальных служащих, а также на депутатов и других лиц, выполняющих важные государственные функции, послужит укреплению суверенитета нашей страны». [1]

Однако для максимальной защиты национальных интересов и обеспечения объективной независимости государственной власти, на взгляд автора, не должны иметь гражданство иностранного государства также близкие родственники (родители, супруги, дети, братья, сестры) представителей власти, поскольку оказать влияние на представителя власти возможно не напрямую, а через его родных и близких.

Целесообразно распространить норму о запрете на наличие двойного гражданства и на лиц, входящих в органы управления государственных корпораций, учрежденных Российской Федерацией и созданных для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, а также государственных компаний, созданных Российской Федерацией для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества. Примерами таких организаций могут служить Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех». Лица, состоящие в органах управления таких организаций (в составе наблюдательных советов, правления корпорации) нередко принимают решения о заключении сделок, связанных с приобретением либо отчуждением корпорацией имущества. Такие решения должны быть свободными и независимыми и продиктованы исключительно интересами Российской Федерации.

Помимо вышеизложенных запретов на двойное гражданство, полагаем, что защита государственного суверенитета также возможна и иным способом - путем заключения международных договоров по вопросам двойного гражданства, открытого признания государствами института двойного гражданства и определением круга взаимных прав и обязанностей у государств и лиц с двойным гражданством. Договоры между государствами о двойном гражданстве могут обязывать стороны учитывать наличие у своих граждан гражданства другой стороны и не требовать от них выполнения определенных обязанностей, если эти обязанности были выполнены по отношению к другой стороне.

Следует отметить, что ранее предпринимались попытки урегулировать на международном уровне вопросы двойного гражданства. В частности, были приняты: в 1963 году Конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и о военной обязанности в случаях множественного гражданства, а в 1997 году - Европейская конвенция о гражданстве.

Европейской конвенцией о гражданстве (статьей 21) было предусмотрено, что «лица, имеющие гражданство двух или более государств-участников, должны исполнять свою воинскую обязанность в отношении лишь одного из этих государств-участников». [3]

В России в статье 62 Конституции РФ прямо допускается возможность приобретения второго гражданства. Однако имеется оговорка о том, что это должно быть предусмотрено международным договором РФ или федеральным законом. В остальных случаях согласно статье 6 Федерального закона № 62-ФЗ от 31.05.2002 г. "О гражданстве Российской Федерации" гражданин РФ, имеющий иное гражданство, рассматривается только как российский гражданин. [6]

Закон о гражданстве США не препятствует категорически американскому гражданину сохранять иностранное гражданство, но также и не признает гражданство иностранного государства открыто.  Конституция Испании (ч. 3 ст. 11) устанавливает, что «государство может заключать договоры о двойной национальности с иберо-американскими странами или с теми странами, которые имели либо имеют особую связь с Испанией (т.е. с испано- и португалоязычными странами Латинской Америки). [9]

Однако в настоящее время мировая практика показывает, что, несмотря на то, что конституции многих развитых стран содержат указание на необходимость заключения международных договоров по вопросам двойного гражданства, в действительности большинство стран такие договоры так и не подписывает. При этом правовое регулирование института двойного гражданства остается неопределенным и противоречивым.

Таким образом, представляется, что запрет на наличие гражданства иностранного государства для представителей государственной власти, членов их семей и близких родственников, а также для государственных или муниципальных служащих, руководителей государственных корпораций и государственных компаний, а также заключение международных договоров по вопросам двойного гражданства позволит максимально эффективно обеспечить независимость государственной власти, а, следовательно, защиту государственного суверенитета.

Список литературы:

1. Пискарев Василий: запрет на двойное гражданство для чиновников защитит суверенитет страны [Электронный ресурс]: Режим доступа:  URL:  http://duma.gov.ru/news/50152/ (дата обращения 10.12.2020)
2. Законопроект № 1065287-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» /[Электронный ресурс]: Режим доступа: URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1065287-7 (дата обращения 10.12.2020)
3. Европейская конвенция о гражданстве (ETS N 166) [рус., англ.] (Заключена в г. Страсбурге 06.11.1997) // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 10.12.2020).
4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
5. Красинский В.В. Защита государственного суверенитета: монография. - М.: Норма, 2018. - 790 с.
6. О гражданстве РФ: федеральный закон № 62-ФЗ от 31.05.2002 г. в ред. от 18.03.2020, от 24.04.2020, от 13.07.2020 //  СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 10.12.2020).
7. О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года: указ Президента РФ от 13.05.2017 № 208 // "Собрание законодательства РФ", 15.05.2017, N 20, ст. 2902.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 19.06.2000, N 25, ст. 2728.
9. Смирнова Е.С. Проблема определения прав лиц с множественным гражданством: движение от конституционного права к праву международному // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 4. С. 35 - 41.