ПОРЯДОК И УСЛОВИЯ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ДОГОВОРОВ И СОГЛАШЕНИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ

PROCEDURE AND CONDITIONS FOR CONCLUDING CONTRACTS AND AGREEMENTS BY MUNICIPALITIES

Lyubov A. Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law, ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы правового регулирования заключения договоров и соглашений муниципальными образованиями, порядок заключения договоров и соглашений, и их условия. Автор отмечает, что учитывая особенности нормотворческого процесса в муниципальном образовании, в значительной степени связанном с формами организации и структуры органов местного самоуправления, необходимо разграничение договоров и соглашений, их назначения в системе нормативно-правовых актов местного самоуправления публичных органов власти.

ABSTRACT

The article deals with the issues of legal regulation of the conclusion of contracts and agreements by municipalities, the procedure for concluding contracts and agreements, and their conditions. The author notes that taking into account the peculiarities of the rule-making process in the municipality, which are largely related to the forms of organization and structure of local self-government bodies, it is necessary to distinguish between contracts and agreements, their purpose in the system of normative legal acts of local self-government of public authorities.

Ключевые слова: местное самоуправление, субъект федерации, нормативно-правовой акт, договор, соглашение.

Keywords: local self-government, subject of the federation, normative legal act, contract, agreement.

Органы государственной власти и местного самоуправления поселений и муниципальных районов, обладая на одной и той же территории разным набором полномочий, в ряде случаев заинтересованы во временной передаче друг другу своих полномочий. Один из инструментов передачи являются соглашения о передаче полномочий. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с БК РФ (например, муниципальные образования передавали весь бюджет в распоряжение района). Это обстоятельство приводило к расходованию районными муниципалитетами переданных средств по своему усмотрению. Вместе с тем, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с БК РФ.

В соответствии со статьей 420 ГК РФ договором следует считать соглашение, которое порождает новые либо изменяет или прекращает уже возникшие у сторон права и обязанности. Учитывая, что точного юридического определения термина «соглашение» в отечественном законодательстве нет, ряд практиков приходит к выводу, что разницы между договором и соглашением не существует, то есть эти понятия являются синонимами. Однако можно отметить, что отличия договора от соглашения имеются. Заключаются они в объеме информации, характерной для того и другого. Договор всегда предполагает: наличие конкретного обязательства, которое возникает у сторон сделки, могут детально расписывать сущность конкретного обязательства, а также пределы осуществления прав и выполнения обязанностей сторонами. Наличие заранее определенных сторон (граждан, организаций, муниципальных образований, должностных лиц органов местного самоуправления) и невозможность присоединения к договору дополнительных субъектов при наличии только их желания (без согласования с участниками договорных отношений) указывает, что такие отношения свойственны муниципальным образованиям. Например, договор межмуниципального сотрудничества, направленный на строительство объекта межмуниципальной эксплуатации (договор решает основные и дополнительные условия, в том числе выделение земли, проектной документации для строительства, финансы, порядок эксплуатации). В отличие от договора соглашение может предполагать любую договоренность между его участниками, в основном, определяет лишь общие черты будущих соглашений. Такие соглашения схожи с договорами о намерениях. Например, отраслевое соглашение, заключаемое между представителями работников, работодателей и городским муниципалитетом, где расположено предприятие, которое определяет лишь общие принципы регулирования отношений, или мировое соглашение, которое вправе заключить муниципалитеты как стороны гражданского процесса. При этом для мирового соглашения, в отличие от договора, не предусмотрено обязательных условий или пределов, в отсутствии которых соглашение считается незаключенным (пользование водными и иными экологическими объектами). Следовательно, соглашение и договор муниципального образования должны соотноситься как общее и частное. Договор будет являться соглашением, но не всякое соглашение будет являться договором. Вместе с тем, и соглашение и договор должны получить определенное место в уставах муниципальных образований одновременно. На практике имеет значение вопрос технического оформления документов. Имеется два обязательных признака договора, которые определяют его действительность: наличие согласия сторон по всем обязательным условиям (цене, предмету, сроку), которые ГК РФ определяет существенными для каждого конкретного вида сделки. Муниципальными образованиями - участниками гражданских правоотношений заключают целый ряд соглашений, не обладающих признаками договора (например, соглашение о сотрудничестве), к которым не предъявляются четкие требования.

Таким образом, это подтверждает вывод о том, что соглашение — более широкое понятие, чем договор, оно регулирует больший спектр правоотношений. Перечень ситуаций, в которых заключаются соглашения муниципальными образованиями (и не только в рамках межмуниципального сотрудничества), значительно шире, чем случаев, когда оформляется именно договор. Соответственно, требования к соглашениям предъявляются не столь жесткие в силу многообразия форм и ситуаций, в которых необходимо их применение. Автор, изучив данный вопрос в уставном законодательстве муниципальных образований различных форм и уровней, полагает, что включение договоров и соглашений и разграничение между этими понятиями урегулирует отдельные нормотворческие процессы, в частности условия и порядок передачи и возвращения полномочий органами государственной власти и местного самоуправления. Договор можно считать актом согласия, который устанавливает определенные взаимные права, а также обязанности каждого из участников (муниципалитетов, органов государственной власти, межмуниципальных образований, муниципальных предприятий и организаций).

Договор осуществляет регулирование отношений между всеми участниками и обеспечивает реализацию определенного набора мер в рамках государственного воздействия для принуждения любой из сторон к выполнению своей части обязательств. Отличием соглашений является то, что заключаются они только в результате переговоров и установления прав и обязанностей каждой из сторон индивидуально (процесс формирования консолидированного бюджета субъекта федерации). Имплементация норм муниципального и гражданского законодательства представляется в особенностях закрепления общего положения о том, что субъекты гражданского права свободны в заключение договора.

В статье 421 ГК РФ предусматривается:

1) правило о возможности заключения как поименованного действующим гражданским законодательством и иными правовыми актами договора, так и непоименованного в указанных нормативных актах,

2) возможность заключения смешанного договора, содержащего в себе элементы различных гражданско-правовых договоров,

3) соотношение императивных и диспозитивных норм гражданского законодательства, с одной стороны, и формулируемых сторонами условий договора - с другой, определяя, что условия договора не должны противоречить императивным нормам, предусмотренным законом и иными нормативными актами,

4) возможность применения обычаев делового оборота к отношениям сторон, вытекающих из заключенного договора, не урегулированных ни законодательством, ни положениями договора. Все эти правила действуют при заключении любого гражданско-правового договора, кроме тех, которые указаны в законе как исключения (предварительный договор, публичный договор и некоторые другие).[5]

На заключение соглашений принцип свободы договора не распространяется: соглашение могут заключать только субъекты права, которые уже состоят в правоотношении. По этому принципу связанные правовым отношением, действуют участники соглашений. Вид соглашения выбрать нельзя, например, для уступки права требования нельзя заключить какое-либо другое соглашение, а например, с целью отчуждения имущества можно заключить любой договор из тех, которые регулируют отношения по отчуждению имущества. Соглашения по передаче полномочий должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Законодательство предусматривает ряд правил, которым должны соответствовать соглашения о передаче полномочий:

1) соглашения согласно ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы России другому бюджету бюджетной системы РФ [6];

2) соглашения должны предусматривать порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов;

3) соглашения должны предусматривать передачу не вопросов местного значения, а части полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

4) соглашения должны заключаться на определенный срок. Данное правило берет свои истоки в гражданском и бюджетном законодательстве. В частности, ст . 242 БК РФ устанавливает, что финансовый год завершается 31 декабря. Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря [6];

5) соглашения должны содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения (в том числе досрочного) их действия;

6) соглашения должны предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашения.

Анализ практики подготовки и утверждения уставов муниципальных образований показывает, что соглашения о передаче полномочий зачастую заключаются с нарушением действующего законодательства, неопределенно место и понятие договора, что приводит к нарушениям закона. Среди наиболее часто встречающихся пробелов в уставном законодательстве следует указать следующие: практика определения порядка заключения соглашений и договоров относится к компетенции представительного органа местного самоуправления, муниципальные образования ограничиваются соглашениями об участии только в ассоциации местных и региональных властей региона (в форме некоммерческой организации), либо отсутствия упоминания о праве заключения соглашений и инвестиционных договоров. Представляется, что пробелы в практике заключения соглашений и договоров о передаче части полномочий связаны во многом с отсутствием детального федерального правового закрепления статуса соглашений и договоров, порядка их заключения.

Список литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 16.12.2020)
2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.pravо.gov.ru (дата обращения 16.12.2020)
3. Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/(дата обращения 16.12.2020)
4. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/ (дата обращения 16.12.2020)
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (дата обращения 16.12.2020)