ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ВЫЗОВЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

PUBLIC SELF-GOVERNMENT: CHALLENGES AND PROSPECTS

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of theory and practice management of the Novgorod branch of Ranepa,

Russia, Great Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье автор рассматривает актуальные проблемы создания и регулирования деятельности общественного самоуправления, условия и оценки эффективности деятельности, а также перспективы перехода субъектов общественного самоуправления в организационную форму некоммерческих организаций, предполагаемая роль хозяйствующих субъектов данной группы в экономике и социальной сферах. Автор предлагает пути совершенствования системы общественного само­управления и контроля за деятельностью некоммерческих организаций.

ABSTRACT

In the article the author considers the current problems of creation and regulation of public self-government, conditions and evaluation of the effectiveness of activities, as well as the prospects of transition of subjects of public self-government in the organizational form of non-profit organizations, the intended role of economic entities of this group in the economy and social spheres. The author suggests ways to improve the system of public self-government and control over the activities of non-profit organizations.

Ключевые слова: общественное самоуправление, некоммер­ческая организация, система, контроль, хозяйствующие субъекты.

Keywords: public self-government, non-profit organization, system, control, economic entities.

Во все времена люди объединялись в различные коллективы для самостоятельного осуществления своих насущных забот и интересов, обеспечения своей жизнедеятельности. Общественное самоуправление - это проявление общественной активности граждан, формы коллективного объединения людей, посредством которых они добровольно и безвоз­мездно участвуют в решении конкретных дел местных сообществ. Оно представляет собой систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования.

Общественное самоуправление представляет одну из разно­видностей и производных народовластия и в то же время важный фактор развития. На отдельных этапах меняются характер и масштабы общественного самоуправления граждан, однако благоприятные объективные и субъективные факторы функционирования народовластия способствуют росту сознания населения и оказывают влияние на качество общественного самоуправления.

Понятия «местное самоуправление» и «общественное самоуправ­ление» не тождественны. Местное самоуправление представляет собой форму публичной власти населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, а общественное самоуправление представляет собой самоорганизацию, самодеятельность граждан для самостоятельного и под свою ответ­ственность осуществления собственных инициатив и общих целей.

В научной литературе проблемам самоуправления уделялось большое внимание учеными-юристами разных направлений. При этом исследовалась диалектика управления и самоуправления через призму демократизации государственной жизни. Общественное самоуправление подразделяется на ряд видов, в том числе социально-классовое, политическое, профессиональное, конфессиональное, территориальное, в зависимости от того, какая социальная общность является основой такого самоуправления. По целям, ради достижения которых они создаются гражданами и (или) юридическими лицами, их можно подразделить на четыре группы: для осуществления общественно полезных целей в различных областях жизнедеятельности людей; для участия в политической деятельности; для удовлетворения своих потребностей; для благотворительной деятельности.

Общественные объединения и организации, хотя и создаются гражданами в порядке самоорганизации, самодеятельности и саморегули­рования, однако могут образовываться и действовать исключительно в рамках соответствующих законов и разработанных на их основе уставов.

Под общественными объединениями понимаются добровольные, самоуправляющиеся, некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан (не менее трех физических лиц), объединившихся на основе общности интересов для реализации целей, указанных в уставе. Они, как правило, создаются в рамках организационно-правовых форм, в частности в форме некоммерческой организации.

Таким образом, на территории муниципального образования могут одновременно действовать как местные общественные объедине­ния, так и организации, отделения федеральных, межрегиональных и региональных общественных объединений. Важную роль в этом процессе играют органы общественной самодеятельности, не имеющие членства общественные объединения, целью которых является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы, направленные на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общест­венной самодеятельности по месту его создания, в том числе советы трудовых коллективов, родительские комитеты, комитеты по защите прав потребителей, штабы по охране общественного порядка и т. д.

В системе общественных объединений широко представлены объединения социального профиля. В настоящее время действует огромное множество само - управленческих объединений, созданных гражданами ради удовлетворения своих потребностей. Среди них наиболее массовое развитие получили садово-огороднические товари­щества, жилищно-строительные и дачные кооперативы, гаражные и лодочные кооперативы, потребительские общества, товарищества собственников жилья. Перевод отдельных субъектов данных объеди­нений, например, садово-огороднические товарищества, нарушил основы организации и принцип добровольности. Отдельные садоводческие товарищи, выполняющие социальные функции, утратили последние, и каждый собственник в садоводстве остался один на один с проблемами организации социально-значимых вопросов. Были утрачены свойства добровольности, членства, порождающего права, обязанности и ответ­ственность как пайщиков, так и самого кооператива; объединения членами кооператива своих имущественных взносов (паев) для создания кооператива и в качестве основного источника финансирования его деятельности; некоммерческого характера деятельности, служащей исключительно цели удовлетворения материальных и иных потребностей пайщиков; свободы выхода из кооператива с возвращением паевого взноса; наличия у кооператива правоспособности юридического лица. Многие органы местного самоуправления, руководствуясь принципами удовлетворения интересов и потребностей населения, активно содей­ствовали таким объединениям: выделяли землю, оказывают помощь в строительстве дорог и электрификации, помогали организовать торговое и медицинское обслуживание, заботились об охране общественного порядка.

Среди причин и мотивов создания различных структур общест­венного самоуправления граждан выделяются, с одной стороны, частая неэффективность существующих органов (как государственных, так и муниципальных), а с другой, - открывающаяся для людей возможность реализовать имеющийся социальный потенциал непосредственно.

В системе общественного самоуправления особое место занимало территориальное общественное самоуправление. Оно рассматривалось как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования, для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. Порядок его организации и осуществления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В настоящее время Минюстом России разработан законопроект, направленный на установление особенностей регулирования деятель­ности территориального общественного самоуправления (далее - ТОС) как некоммерческой организации (далее – НКО), в формате двух новых проектов федеральных законов «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации в части установления особенностей регулирования деятельности территориаль­ного общественного самоуправления как некоммерческой организации» (законопроект № 1) [9] и «О внесении изменения в главу 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части установления особенностей регули­рования деятельности территориального общественного самоуправления как некоммерческой организации» (законопроект № 2) [10].

Законодателю предложено внести изменения, предусматривающие установление особенностей регулирования деятельности ТОС как НКО; предоставление ТОС мер поддержки, предусмотренных для социально ориентированных НКО, исполнителей общественно полезных услуг.

В законопроекте № 1 предлагается внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации и в отличие от положений проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законо­дательные акты Российской Федерации в части установления особен­ностей регулирования деятельности территориального обществен­ного самоуправления как некоммерческой организации» и действующего регулирования, предусмотренного в Гражданском кодексе Российской Федерации признать ТОС отдельным самостоятельным видом унитарных НКО, исключив ТОС из перечня видов общественной организации. [9].

В законопроекте № 2 предусмотрено дополнение Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положе­ниями, направленными на установление правовых основ поддержки ТОС органами государственной власти и органами местного самоуправления. Для сравнения в проекте федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей регулирования деятельности территориаль­ного общественного самоуправления как некоммерческой организации» было предусмотрено дополнение перечня видов деятельности социально ориентированных НКО (пункт 1 статьи 31.1 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7–ФЗ «О некоммерческих организациях») деятельностью по развитию ТОС и поддержке гражданских инициатив по решению вопросов местного значения. [10].

Вместе с тем деятельность социально-ориентированных НКО не обеспечит задач, возникающих на уровне местного сообщества:

• привлечение населения к работам по благоустройству, озелене­нию и улучшению санитарного состояния населенных пунктов, строительству и ремонту местных дорог, тротуаров, мостов, коммуналь­ных сетей, общественных колодцев, спортивных и детских игровых площадок и других объектов, охране памятников истории и культуры, поддержанию в надлежащем состоянии кладбищ, братских могил и иных мест захоронения. В лучшем случае выделенные средства будут годами осваиваться на основе конкурсов, в худшем перейдут в руки коррумпированных учредителей неконтролируемых НКО;
• оказание помощи учреждениям культуры, спортивным организа­циям в проведении воспитательной, культурно-массовой работы среди населения, развития народного творчества, художественной самодеятель­ности, физической культуры и спорта, приведет к недобросовестной конкуренции нескольких НКО;
• оказание помощи органам пожарного надзора в осуществлении мероприятий по обеспечению противопожарного состояния жилых домов и других объектов потребует установления договорных обяза­тельств, разграничения полномочий НКО и государственных органов надзора;
• участие в содействии укреплению общественного порядка потребует создания НКО в системе «народных дружин»;
• проявление заботы о социально-незащищенных категориях граждан будет способствовать недобросовестной конкуренции НКО данной направленности.

Ранее в России система территориального общественного само­управления включала: общие собрания (сходы); конференции жителей; территориальные референдумы; опросы населения; иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, других сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т. п.).

Органы территориального общественного самоуправления населения создавались по инициативе жителей на основе их доброволь­ного волеизъявления. Их выборы могут проводиться на общих собраниях (сходах) или конференциях жителей соответствующей территории, а также на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании по избирательным участкам в ходе муници­пальных выборов на срок полномочий представительного органа муниципального образования либо другой срок.

В отличие от общественных объединений органы территори­ального общественного самоуправления осуществляют свою деятель­ность исключительно в пределах части территории муниципального образования или населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, а на основе совместного решения различных социальных проблем, возникающих у жителей, проживающих на определенной территории. Таким образом, перед ТОС в любой форме, под юрисдикцией Гражданского кодекса РФ, потребуется определенности в отношениях, порождая наступление гражданско-правовых последствий, не совместимых с инициативой населения в области самоуправления.

Автор подчеркивает, что для имплементации норм гражданского и муниципального права, в первую очередь, следует обратиться к публичному и частному праву, их взаимосвязи [8]. Местное само­управление в России сталкивается с отдельными трудностями. В частности, в российском об­ществе почти отсутствуют негосу­дар­ственные структуры, на которые должно опи­раться местное самоуправ­ление. Вместе с тем НКО, которые могут выступать собственниками имущества, не смогут быть подконтрольны местному населению. Во многих регионах органы государ­ст­венной власти противо­действуют укреплению местного самоуправления в целом, из опа­сений, что это приведёт к уменьшению их влияния. Создание НКО территориального общественного самоуправления будет способ­ствовать созданию нового дополнительного уровня в многоуровневой система местного самоуправления, что не определяет однозначного регу­лирования гражданских правоотношений между отдельными уровнями, в том числе местного самоуправления, территориального местного самоуправления и общественного самоуправления. Тем не менее, несмотря на многочис­ленные затруднения, с которыми приходится сталкиваться местному самоуправле­нию в области регулирования гражданских правоотношений, оно получит дополнительные полно­мочия по развитию общественного самоуправления в форме НКО.

В муниципальных правоотношениях нормы, постоянно возникают, прекращаются или изменяются как по вопросам реализации имущества муниципалитетов, и наоборот, приобретения муниципальной собствен­ности, закупки, муниципального заказа, конкурсов. От трактовки норм о праве муниципального образования в гражданских правоотношениях зависит решение многих вопросов частного и публичного права. Гражданские правовые отношения являются одним из главных направлений определения порядка перехода права собственности (движимого и недвижимого имущества) из правообладания муници­палитета в частное владение, и наоборот. Участники гражданских и одновременно муниципальных правоотношений выступают в качестве носителей взаимно корреспондирующих друг другу юридических прав и обязанностей [8]. Однако переход права собственности на имущество НКО общественного самоуправления органам местного самоуправления нарушает основные принципы гражданских правоотношений.

Законодатель, стремясь урегулировать правоотношения в полном объеме, иногда прибегает к правовому регулированию, которое нарушает формулу правоотношения и исключает гармонию прав и обязанностей. Например, правило свободы договора, которое определено ценой договора, ограничено для муниципального образования ст. 424 ч. 1 ГК РФ. При этом во многих случаях муниципалитет в лице уполномоченного органа обязан обратиться в суд, для решения вопросов принадлежности имущества. Муниципальные образования и созданные ими органы местного самоуправления являются участниками не только публично-правовых отношений по осуществлению местного самоуправления, но и частноправовых, гражданско-правовых отношений. Муниципальные образования, лишь приравниваются в гражданско-правовых отношениях к юридическим лицам в соответствии со статьей 124 ГК РФ. Вместе с тем образуется новая система субъектов гражданско-правовых отношений в форме НКО, что потребует дополнительного регулирования.

Причем такая аналогия обусловлена статусом собственника имущества, однако по отношению к НКО имуществом может распо­рядиться и муниципальное образование. В отличие от муниципального образования, его органы местного самоуправления могут являться юридическими лицами. При этом организационно-правовой формой юридического лица – органа местного самоуправления является учреж­дение, поскольку цели деятельности органов местного самоуправления соответствуют определению одного из видов учреждений как организационно-правовой формы юридического лица в соответствии со ст. 120 ГК РФ. Органы местного самоуправления не подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц и поэтому обладают правами юридического лица с момента их создания. В качестве основания такого вывода автор приводит ссылку на ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой орган местного само­управления является юридическим лицом в соответствии с уставом муниципального образования, при этом наличие у органа местного самоуправления прав юридического лица не связывается с его государственной регистрацией в данном качестве [8].

Сравнивая приведенную выше норму Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с положениями статьи 48 ГК РФ можно отметить их тождественность. Вместе с тем, моментом наделения органа местного самоуправления правом юридического лица следует считать в соответствии с нормой ст. 51 ГК РФ момент его госу­дарственной регистрации в качестве юридического лица. Таким образом, НКО смогут получать средства дополнительной поддержки либо имущество только с момента регистрации НКО как юриди­ческого лица. Анализируя гражданско-правовой статус муниципальных образо­ваний и органов местного самоуправления, НКО общественного самоуправ­ления следует обратить внимание на различия между ними, позволяю­щие определить особенности их деятельности в качестве субъектов гражданского права.

По мнению В.И. Васильева, «от имени муниципального образо­вания согласно пункту 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Это вполне правомерно, так как собствен­ник в соответствии с частью 4 статьи 209 ГК Российской Федерации может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу» [1]. Такое толкование представляется автору неполным. При осуществлении прав собственности на муниципальное имущество орган местного самоуправления выступает не как «другое юридическое лицо», которому муниципальное образование передало муниципальное имущество в доверительное управление, а как орган того же субъекта гражданско-правовых отношений – муниципального образования [8].

А.И. Коваленко считает, что «органы местного самоуправления, как и иные юридические лица, обладают также правом предъявления вещно-правовых требований: виндикационного иска – требования о возврате муниципального имущества из чужого незаконного владения» [5]. Исходя из вышеуказанного, можно сделать вывод – наличие или отсутствие у органов местного самоуправления, обращающихся в суд от имени муниципальных образований, прав юридического лица, НКО общественного самоуправления в значительной степени затруднит процесс правосудия.

Е.И. Колюшин в этой связи отмечает: «Признав гражданскую правосубъектность муниципалитетов, Гражданский кодекс, однако, позволяет выступать в гражданско-правовых отношениях только органам местного самоуправления (п. 2 ст. 125). Тем самым муниципалитеты как институты власти практически лишаются гражданской правоспособ­ности» [4]. Поэтому, участвуя в гражданском и арбитражном процессе, представители органов местного самоуправления должны быть правомочны, как и НКО общественного самоуправления.

Е.И. Колюшин подчеркивает: «В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации ни субъекты Российской Федерации, ни муниципальные образования не могут устанавливать особенности приобретения и прекращения права муниципальной собственности. Однако закон об общих принципах организации местного само­управления органов устанавливает в пункте 4 статьи 29 право местного самоуправления или представительного органа самостоятельно определять порядок и условия приватизации муниципальной собствен­ности. Эта норма федерального закона делегирует местному самоуправлению полномочие, которое согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (ст. 217) должно быть урегулировано законами о приватизации государственного и муниципального имущества» [4, с. 83]. С введением института НКО общественного самоуправления полномочия представительного органа местного самоуправления должны быть существенно расширены.

Для эффективного функционирования муниципальных образований первостепенное значение имеет реализация принципа достаточности и соразмерности материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления. Этот принцип закреплен в ст. 9 Европейской Хартии местного самоуправления [3], однако, в российском законодательстве он не получил достаточного развития. Задачи оптимизации использования имущественного комплекса муниципальных образований, формирования процедур действенного контроля за их эффективным использованием требуют совершенствования нормативного регулирования, порядка осуществления органами местного самоуправ­ления полномочий в сфере имущественных отношений. Предложения о финансовой помощи НКО местного самоуправления потребуют оптимизации отношений между НКО и территориальными органами местного самоуправления.

Федеральный закон от 29 июня 2009 г. № 132-ФЗ «О внесении изменения в статью 424 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» [2] регулирует исполнение договора по цене, установленной соглашением сторон, если цена не является регулируемой, органы местного самоуправления не мо­гут вы­полнять свои функции. Одним из важнейших источников поступлений в местные бюджеты являются доходы от муниципаль­ной собственности и иные доходы такого рода. Таким образом, без уча­стия в гражданских правоотношениях муници­пальным органам трудно получить средства, необходимые для пополнения местных бюджетов, и, следовательно, для укрепления самостоятельности местного самоуправления. Таким образом, участие в хозяйственной деятельности НКО не приведет к укреплению местного самоуправления и его структуры.

В соответствии с п. 1 ст. 124 ГК РФ муниципальные образования и органы местного самоуправления могут выступать в качестве субъектов гражданских правоотношений наряду с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Всем этим субъектам присущи признаки, необходимые для участия в гражданских право­отношениях: организационное единство, наличие обособленного имущества, самостоятельная имущественная ответственность и право от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, обязанности, быть истцами и ответчиками в суде. Муниципальные образования выступают в гражданских право­отношениях не только самостоятельно, но на равных началах с физическими и юридическими лицами, которые являются участниками этих правоотношений, не пользуясь привилегиями, которые предостав­ляет имеющийся у них объем властных полномочий. На практике это представляет собой отсутствие властного воздействия на участников гражданских правоотношения со стороны органов местного само­управления. Кроме того, к муниципальным органам, как к субъектам гражданских правоотношений, применяются нормы о юридических лицах, «если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов» [8].

Однако, несмотря на это, органы местного самоуправления – особые участники гражданских правоотношений. Такое «обособление» объясняется тем, что в одной структуре объединяются организация, облегченная властными полномочиями и участник гражданских правоотношений. С одной стороны, участвуя в гражданских право­отношениях, они подчиняются определенным нормам и действуют в рамках определенной правоспособности, с другой, сами, как носители властных полномочий, в нормативном порядке устанавливают и определяют содержание и пределы правоспособности, причем как граждан и юридических лиц, так и своей собственности. Они формируют правила гражданского оборота, подчиняться которым они обязаны наряду с прочими субъектами гражданских правоотношений. Включение НКО в процесс управления муниципальной собственностью осложнит регулирование вопросов местного самоуправления. К таким нормативным актам относятся Устав муниципального образования, а также решения представительных и исполнительных органов, прини­маемые по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с Уставом. Исключительная компетенция представитель­ного органа самоуправления в имущественной сфере раскрывается в таких полномочиях как определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. Следовательно, полным представляется полномочие представительного органа местного самоуправления принимать общеобязательные правила – нормативные акты по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью. Включение НКО общественного самоуправления (обладающего собственным уставом) потребует регулирования отношений последних в системе местного самоуправления в целом и отдельных органов местного самоуправления различных уровней.

Вместе с тем, установленный порядок приватизации собственности различных уровней местного самоуправления является явным наруше­нием общих норм гражданского права, согласно которым собственник, и только он, может решать вопросы, касающиеся судьбы принадле­жащего ему имущества. Однако до настоящего времени муниципальная собственность в существующих формах не служит основой для социально-экономического развития муниципальных образований, развития института местного самоуправления в целом.

Список литературы:

1. Васильев В.И. Местное самоуправление. – М., 1999. С. 392.
2. Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.06.2018).
3. Европейская хартия местного самоуправления // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.06.2018).
4. Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности // Журнал российского права. 1997. № 9. С. 81.
5. Муниципальное право: учебник для юридических вузов / Отв. ред. А.И. Коваленко. – М., 1997. С. 89.
6. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.06.2018).
7. Федеральный закон от 29 июня 2009 г. № 132-ФЗ «О внесении изменения в статью 424 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.06.2018).
8. Андреева Л.А. ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ НОРМ ГРАЖДАНСКОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LXI междунар. науч.-практ. конф. № 5(56). – Новосибирск: СибАК, 2016. – С. 80-91.
9. Проект федерального закона № 1 «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации в части установления особенностей регулирования деятельности территориального общественного самоуправления как некоммерческой организации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://regulation.gov.ru/ p/74834 (Дата обращения 22.06.2018).
10. Проект федерального закона № 2 «О внесении изменения в главу 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части установления особенностей регулирования деятельности территориального общественного самоуправления как некоммерческой организации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://regulation.gov.ru/p/74834 (Дата обращения 22.06.2018).