ФОРМУЛА РАСЧЕТА КОРРУПЦИОННОГО РИСКА

THE FORMULA FOR CALCULATING THE RISK OF CORRUPTION

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of theory and practice management of the Novgorod branch of Ranepa,

Russia, Great Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье автор рассматривает актуальные проблемы противо­действия коррупции в организациях и учреждениях, технологию разработки и реализации политики, направленной на повышение эффективности мероприятий, на выявление и урегулирование конфликта интересов при осуществлении трудовых обязанностей, распознания и оценки различных форм коррупции, а также коррупционных риски в профессиональной деятельности. Автор предлагает методы противо­действия коррупции и способы расчета коррупционного риска в организационно-управленческой деятельности.

ABSTRACT

In the article the author considers the actual problems of anti-corruption in organizations and institutions, the technology of development and implementation of policies aimed at improving the effectiveness of measures to identify and resolve conflicts of interest in the implementation of work duties, recognition and evaluation of various forms of corruption, as well as corruption risks in professional activities. The author offers methods of anti-corruption and methods of calculation of corruption risk in organizational and management activities.

Ключевые слова: коррупция, конфликт интересов, коррупционный риск, оценка, организация, проявления коррупции, учреждение, организация.

Keywords: corruption, conflict of interest, corruption risk, assessment, organization, manifestations of corruption, institution, organization.

Актуальность темы заключается, прежде всего, в том, что в процессе противодействия коррупции одной из основных криминологических целей является оценка коррупционных рисков, выраженная в определении конкретных процессов и видов деятельности учреждения, организации, предприятия, при реализации которых наиболее высока вероятность совершения работниками коррупционных правонарушений, как в целях получения личной выгоды, так и в целях получения выгоды для организации, учреждения либо предприятия. Министерством юстиции разработаны методические рекомендаций, обеспечивающие единый подход к организации работы по определению коррупционных рисков, которые постоянно совершенствуются:

• оценка коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций;
• внесение уточнений в перечни должностей государственной службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупционными рисками;
• мониторинг исполнения должностных обязанностей государственными служащими и работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками.

Результатами применения методических рекомендаций должны быть:

• определение перечня функций государственных органов, государственных корпораций, при реализации которых наиболее вероятно возникновение коррупции;
• формирование перечня должностей государственной службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупционными рисками,
• минимизация коррупционных рисков либо их устранение в конкретных управленческих процессах реализации коррупционно-опасных функций [1].

Оценка коррупционных рисков заключается в выявлении условий и обстоятельств (действий, событий), возникающих в ходе конкретного управленческого процесса, позволяющих злоупотреблять должностными обязанностями в целях получения, как для должностных лиц, так и для третьих лиц выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав вопреки законным интересам общества и государства.

Однако, в дальнейшем оценка не получила «цифрового выражения», а реализована в многочисленные карты коррупционных рисков, составленные для организаций, учреждений и их должностных лиц, предприятий, в основном государственной и муниципальной собствен­ности. Следует отметить, что наиболее обоснованными стали оценки коррупционности, представленные Ю.В. Трунцевским в аспекте корпоративного взяточничества. Ю.В. Трунцевский отмечал, что в свободной рыночной экономике основным является то, что продажа продукции, оказание бизнес-услуг должны происходить на основе цены, качества и сервиса. Корпоративный подкуп является принци­пиально разрушительным для этого основного положения. С учетом того что многие компании отрасли ведут свои дела на высоко коррумпированном рынке, они должны хорошо разбираться с возникшими проблемами. Повышенный уровень риска коррупции может быть связан с тем, в какой отрасли работает компания [4, с. 10].

Коррупция представляет один из видов преступной деятельности, который в сфере бизнеса может представлять большую опасность, в частности для крупных и средних компаний, из-за большого числа бизнес-процессов, подвергаемых опасности.

Угрозам коррупционной преступности подвержены процессы продаж, маркетинга, распределения, платежей, возмещения расходов, налоговые правила, эксплуатация оборудования и другие. «Многие транзакции очень рискованны из-за коррупции, и особо стоит беспо­коиться, если компания имеет дело с государственными органами или с компаниями, которыми владеет государство [4, с. 10]. Однако, затем Ю.В. Трунцевский переходит к изучению коррупционных рисков в отраслевом аспекте [5, с. 18; 6, с. 11]. По мнению автора, это приводит к сужению предмета исследования, который должен предваряться общей формулой оценки коррупционных рисков в любом бизнес-процессе, либо исследование отраслевых коррупционных рисков, входит составной частью общей формулы для бизнес-процессов.

Значительное место в ходе проведения оценки коррупционных рисков подлежат выявлению административных процедур, которые являются предметом коррупционных отношений. При этом необходимо анализировать предмет коррупции (действия (бездействия) оснований для выгоды); коррупционные схемы; выявленные коррупциогенных факторов. Вместе с тем административные процедуры не должны, по мнению автора, представлять собой только регламентные отношения, должны быть основаны на системе административного права как способа управления, как «по горизонтали», так и «по вертикали» установленных правоотношений. Возможно, рассчитать индекс административной и регламентной коррупционности для всей группы анализируемых субъектов.

Безусловно, оценка коррупционных рисков должна носить публичный характер. Руководителем органа принимается письменное решение о проведении оценки коррупционных рисков, в котором также указываются сроки проведения оценки, назначается ответствен­ный за проведение оценки коррупционных рисков. Организацию работы по оценке коррупционных рисков рекомендуется поручить подразделению кадровой службы по профилактике коррупционных и иных правонарушений или уполномоченному должностному лицу, также целесообразно закрепить обязанность всех подразделений оказывать содействие в проводимой работе. Для проведения оценки коррупционных рисков рекомендуется сформировать рабочую группу по оценке коррупционных рисков при комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов органа. К участию в проведении оценки коррупционных рисков следует пригласить внешних экспертов (представителей научного сообщества, некоммерческих организаций, бизнес-сообществ и т. д.), представителей правоохранительных органов, рекомендуется предусмотреть возможность участия в деятельности рабочей группы на паритетных началах представителей общественных советов. На рассмотрение рабочей группы рекомендуется вносить следующие вопросы, в том числе проведение оценки коррупционных рисков, разработка и участие в реализации карты коррупционных рисков и мер по их минимизации; внесение изменений в карту коррупционных рисков, оценка эффективности реализуемых мер по минимизации выявленных коррупционных рисков.

Перечень коррупциогенных факторов, указывающих на наличие признаков коррупционного риска, определен в Постановлении Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [3].

Выявлению коррупциогенных факторов способствует проводимый анализ различного рода информации, поступающей из внутренних и из внешних источников.

К внутренним источникам информации относятся следующие:

• нормативные правовые акты, касающиеся функций органа, организации, учреждения, связанных с коррупционными рисками;
• регламентные акты, касающиеся организационной структуры органа, организации, учреждения, в том числе должностных обязанностей при осуществлении административных процедур;
• внутренние источники, к которым можно отнести, например, протоколы заседания комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, материалы служебных проверок, результаты опроса должностных лиц, государственных служащих, уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения служащего к совершению коррупционных правонарушений и другие.

Для анализа информации, необходимой для проведения оценки коррупционных рисков, рекомендуется сформировать перечень правовых актов и иных документов органа, организации, учреждения.

К таким документам относятся документы, содержащие информацию о направлениях деятельности (функциях) и структуре, полномочиях подразделений и должностных обязанностях служащих, в том числе положение об органе, организации, учреждении; организационно-штатная структура и штатное расписание; положения о подразделениях (если имеются); должностные регламенты; админи­стративные регламенты исполнения функций; результаты анализа структуры, функционала и иные значимые документы.

К внешним источникам информации можно отнести следующие:

• результаты опроса подконтрольных лиц и организаций, пред­ставителей институтов гражданского общества и иных заинтересованных лиц;
• социологические исследования, в том числе проводимые по заказу органа, организации, учреждения, направленные на выявление общественного восприятия уровня коррупции;
• статистические данные о правонарушениях в сфере деятельности органа, организации, учреждения;
• обращения граждан или иных субъектов, содержащие инфор­мацию о коррупционных правонарушениях, в том числе обращения, поступившие на "горячую линию", "электронную приемную" и т. д.;
• сообщения в СМИ о коррупционных правонарушениях или фактах несоблюдения служащими требований к служебному поведению;
• материалы, представленные правоохранительными органами, иными государственными органами и органами местного самоуправ­ления и их должностными лицами, включая акты прокурорского реагирования, материалы уголовных дел, материалы, представляемые органами следствия и др.;
• материалы, представленные постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объеди­нений, не являющихся политическими партиями, Общественной палатой Российской Федерации, институтами гражданского общества и из других источников.

Целью проведения опроса подконтрольных лиц и организаций, получателей услуг, экспертов, представителей институтов гражданского общества и иных заинтересованных лиц целесообразно проводить по мере необходимости для выявления коррупционных рисков. Опрос сможет инициировать выявление, определение сфер деятельности органа, организации, учреждения с коррупционными рисками; выявление причин и условий, способствующих коррупционным проявлениям; оценка реализации антикоррупционных мер; выявление основных направлений повышения эффективности деятельности по противо­действию коррупции, учреждение возможностей возникновения и действия коррупциогенных факторов и формирование антикоррупцион­ного общественного мнения; прогнозирование возможного развития коррупционной обстановки.

Результатами проведенного анализа внутренних и внешних источников информации будет являться выявленный коррупционный риск, краткое описание коррупционной схемы, коррупциогенные факторы, а также перечень должностных лиц, которые могли бы участвовать в реализации каждой коррупционной схемы.

Среди основных коррупциогенных факторов при осуществлении деятельности можно выделить следующие:

• отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий, возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций (отсутствие четких оснований и критериев принятия решений) (например, неопределенность сроков приводит к невозможности подведения итогов или результатов той или иной деятельности; отсутствие оснований принятия решения к разрешению конфликта интересов; наличие дублирующих полномочий, как в части, так и в полном объеме, установление необоснованных освобождений от уплаты налогов отдельным предприятиям или организациям);
• возможность реализации потенциальной коррупционной схемы без значительных усилий (исходя из схемы управления), в том числе узкий круг служащих (работников), участие которых необходимо для реализации коррупционной схемы (численность 2-3 работника); многочисленные зафиксированные факты реализации коррупционной схемы; отсутствие или неэффективность механизмов внутреннего контроля.

Среди схем внутреннего контроля следует определить:

• наличие "слепых зон" - отсутствие контроля за отдельными административными процедурами (действиями) либо их этапами, важными для реализации потенциальной коррупционной схемы (например, перечисление средств); отсутствие порядка совершения контрольно-надзорным органом (его должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; отсутствия условий открытости и прозрачности административных процедур (действий); объективные трудности осуществления контроля, например, необходимость обработки в рамках контроля больших объемов быстро меняющейся информации; отсутствие обратной связи для рассмотрения жалоб на действия служащего (работника) и (или) высокая интенсивность контактов; возможность возникновения конфликта интересов у служащего:
• прямая или косвенная связь (конфликт интересов) с юриди­ческим лицом (индивидуальным предпринимателем), в отношении которого осуществляется контроль (надзор);
• осуществление контроля за юридическим лицом (индивиду­альным предпринимателем), в котором работают родственники служащего, иные лица, связанные имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями;
• прямое или косвенное участие в деятельности юридического лица (индивидуального предпринимателя);
• отсутствие надлежащего внешнего аудита за деятельностью служащего и контрольно-надзорного органа в целом;
• непрофессионализм служащих;
• контроль (надзор) осуществляется двумя лицами;
• отсутствие ротации служащих, замещающих должности, связанные с коррупционными рисками;
• обширный объем действий (процедур), требующих едино­личного принятия решения должностным лицом;
• отсутствие или недостаточная ответственность должностных лиц за совершение правонарушения, в том числе коррупционного;
• отсутствие закрепленной процедуры (правил) проведения собственного контрольно-надзорных мероприятий (принятия подконт­рольным субъектом служащих, а именно, кто и как встречает, где питаются служащие и т. п.);
• возможность выборочного изменения предмета (объема) контроля (надзора) [2]. Данный перечень не является исчерпывающим.

Коррупциогенными факторами, устанавливающими для право­применителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

1. широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);
2. определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их долж­ностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
3. выборочное изменение объема прав - возможность необосно­ванного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);
4. чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
5. принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
6. заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательного делегирования соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
7. отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
8. отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага);
9. нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае [3].

Среди коррупционных факторов встречаются, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:

1. наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопре­деленных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
2. злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
3. юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера [3].

Минимизация коррупционных рисков либо их устранение достигается различными методами, в том числе от реконструкции соответствующей коррупционно-опасной функции до введения препятствий (ограничений), затрудняющих реализацию коррупционных схем.

К таким мероприятиям по противодействию коррупции следует отнести:

• перераспределение функций между структурными подразделе­ниями внутри государственного органа, государственной корпорации;
• использование информационных технологий в качестве приоритетного направления для осуществления служебной деятельности (служебная корреспонденция);
• исключение необходимости личного взаимодействия (общения) должностных лиц с гражданами и организациями;
• совершенствование механизма отбора должностных лиц для включения в состав комиссий, рабочих групп и т. п.

В целях недопущения совершения должностными лицами государственных органов и государственных корпораций коррупци­онных правонарушений или проявлений коррупционной направленности реализацию мероприятий, необходимо осуществлять на постоянной основе:

• организацию внутреннего контроля за исполнением долж­ностными лицами своих обязанностей, основанного на механизме проверочных мероприятий. При этом проверочные мероприятия должны проводиться как в рамках проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, так на основании поступившей информации о коррупционных проявлениях, в том числе жалоб и обращений граждан и организаций, публикаций о фактах коррупционной деятельности должностных лиц в средствах массовой информации;
• использования средств видеонаблюдения и аудиозаписи в местах приема граждан и представителей организаций;
• проведения разъяснительной и иной работы для существенного снижения возможностей коррупционного поведения при исполнении коррупционно-опасных функций.

Государственным органам и корпорациям необходимо из всего комплекса реализуемых функций выделить те, при выполнении которых могут возникать коррупционные риски. При этом особое внимание следует уделить полномочиям в сфере размещения госзаказов, распределения бюджетных ассигнований, лицензирования отдельных видов деятельности и др.

Коррупционные факторы могут быть выявлены в ходе заседания комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Информация о коррупционных правонарушениях может поступить при рассмотрении обращений граждан, из сообщений СМИ или из статистических данных по уголовным преступлениям.

Среди критериев, характеризующих степень участия должностного лица в осуществлении коррупционно-опасных функций, выделяются следующие:

Должностное лицо, служащий использует свои служебные полно­мочия при решении личных вопросов;

Должностное лицо, служащий предоставляет не предусмотрен­ные законом преимущества для поступления на государственную службу;

Должностное лицо, служащий оказывает неправомерное предпочтение физическим и юридическим лицам.

Минимизировать коррупционные риски или устранить их можно путем перераспределения функций между структурными подразделе­ниями внутри органа, учреждения, корпорации. Необходимо исключить личное взаимодействие (общение) должностных лиц с гражданами и организациями. Кроме того, следует усовершенствовать механизм отбора чиновников для поступления на государственную службу в учреждениях, организациях, государственных и муниципальных предприятиях и государственных корпорациях.

Таким образом, автор полагает, что имея общую методологию определения коррупционно-опасных рисков, функций внутри органа, учреждения и корпорации, конфликта интересов, коррупционных правонарушений и уголовной системы, позволяющей пресечь корруп­ционные преступления, следует переходить на «цифровую» систему оценки коррупционных рисков, представляющих как внешние, так и внутренние риски, преобразуя для этого карты коррупционных рисков.

В коррупционных действиях следует выявлять общую состав­ляющую, путем анализа места и сферы совершения преступления, определения специфики функции и установления полномочий должностного лица, совершившего коррупционное преступление.

Проанализировав функции, реализация которых привела к коррупционным преступлениям, автор предлагает:

• установить коэффициент оценки коррупционного риска, который должен применяться в качестве одного из упреждающих механизмов в борьбе с коррупцией, рассчитываемого независимо от руководства органа, учреждения, организации, корпорации, например, специальным органом по охране труда;
• выявление «критических точек» в ходе реализации функций государственного управления для реформирования государственных функций и последующего сокращения числа коррупционных возмож­ностей и схем для их реализации. Выявление «критических точек» в ходе деятельности государственных органов позволит минимизировать риски, а в некоторых случаях способно привести к их устранению, что также может сделать уполномоченный орган по охране труда (Трудовая инспекция).

Автор полагает, что недостаточно применение ситуационного анализа предупреждения преступлений для оценки коррупционных рисков в деятельности государственных органов. «Цифровая оценка» коррупционных рисков будет способствовать выявлению «критических точек» и устранению коррупционных факторов в государственном управлении.

Список литературы:

1. Методические рекомендации Министерства труда и социальной защиты РФ от 13 февраля 2013 г. “По проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций, а также корректировке перечней должностей федеральной государственной службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупционными рисками, и внедрению системы мониторинга исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими и работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками”/ [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс/(Дата обращения 25.06.2018).
2. "Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции" (утв. протоколом заседания проектного комитета от 13.07.2017 N 47(7)) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 256539/ (Дата обращения 25.06.2018).
3. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 "Об антикорруп­ционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов // [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 25.06.2018).
4. Трунцевский Ю.В. Криминальные угрозы обеспечению корпоративной экономической безопасности в сфере промышленности и торговли: мировой опыт // Безопасность бизнеса. 2016. N 1. С. 10.
5. Трунцевский Ю.В. Криминальные корпоративные угрозы в сфере транспорта и логистики на современном этапе // Транспортное право. 2016. N 1. С. 18.
6. Трунцевский Ю.В. Криминальные угрозы в сфере фармацевтики и биотехнологий: международный опыт // Медицинское право. 2016. N 1. С. 11.