К ВОПРОСУ О ФОРМИРОВАНИИ КОНСТИТУЦИОННОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ON THE CONSTITUTIONAL ASSEMBLY OF THE RUSSIAN FEDERATION

Dobkin Andrei Gennadievich

Postgraduate student at the Department of Constitutional and municipal law of the KutafinMoscow State Law University(MSAL),

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В данной статье исследуются вопросы формирования и функционирования Конституционного Собрания Российской Федерации. Сделан вывод о неполноте конституционно закрепленной процедуры. Рассматриваются существующие подходы к формированию Конституционного Собрания Российской Федерации и предлагается авторский вариант решения проблемы.

ABSTRACT

Thisarticleresearches the matters of forming and functioning the Constitutional Assembly of the Russian Federation. A conclusion is made of the insufficiency of the constitutional regulation of the procedure. Existingapproaches to forming the Constitutional Assembly of the Russian Federation and an original solution is suggested.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, «Поправки 2020», Конституционное Собрание Российской Федерации, пересмотр, процедура adhoc.

Keywords: The Constitution of the Russian Federation, «2020 amendments», the Constitutional Assembly of the Russian Federation, revision, ad hoc procedure.

Система способов внесения изменений в Конституцию Российской Федерации имеет незавершенный характер. Без процедуры пересмотра, который является элементом диверсифицированной системы внесения изменений в Конституцию Российской Федерации (т.е. закреплен как один из способов внесения изменений непосредственно в ее текст) положения гл. 1 и 2 Конституции Российской Федерации, в наибольшей степени насыщенные конституционными принципами и ценностями, «застывают в камне» и уже на протяжении 32 лет не могут быть изменены напрямую, что ведет к их отставанию от объективно меняющихся реалий политической, экономической, духовной и иных сфер общественной жизни, поиску обходных путей.

В частности, именно невозможностью внесения изменений в гл. 1 и 2 обусловлено дополнение гл. 3 рядом положений ценностно-идеологического и обще закрепительного характера, непосредственно не относящихся к вопросам федеративного устройства, в рамках «Поправок 2020».

Попытки разработки и принятия Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской Федерации», призванного, как следует из названия, урегулировать вопросы формированияи функционирования Конституционного Собрания Российской Федерации предпринимаются с 1994 года. Более того, данная проблематика получила широкое освещение в трудах С.А. Авакьяна, К.В. Арановского, Н.В. Витрука, Е.В. Гриценко, В.Д. Зорькина, С.Д. Князева, В.В. Маклакова, К.В. Малофеева, А.Н. Туманова, Т.Я. Хабриевой, Д.Г. Шустрова, О.Е. Шишкиной, Б.С. Эбзеева и др.

Однако на данный момент соответствующий нормативный правовой акт так и не принят. В свою очередь, низкая плодотворность законотворческой деятельности по данному вопросу свидетельствует о необходимости дальнейшего исследования.

Положения ст. 135 Конституции позволяют выделить следующие этапы осуществления процедуры пересмотра:

1. Внесение предложения о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции субъектами, перечисленными в ст. 134 гл. 9 Конституции;
2. Голосование Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу о поддержке предложения о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции;
3. Созыв Конституционного Собрания Российской Федерации;
4. Голосование Конституционного Собрания по вопросу о подтверждении неизменности Конституции или разработке проекта новой Конституции;
5. Разработка проекта новой Конституции;
6. Принятие новой Конституции Конституционным Собранием или на всенародном голосовании (референдуме).

Конституционно закрепленная последовательность действий в рамках процедуры пересмотра обнаруживает целый ряд недостатков и пробелов.

Часть 2 ст. 135 Конституции непосредственно упоминает необходимость принятия федерального конституционного закона, регулирующего вопросы формирования и функционирования Конституционного Собрания Российской Федерации. На настоящий момент такой федеральный конституционный закон не принят. При этом определить порядок формирования и функционирования Конституционного Собрания Российской Федерации исключительно на основании положений Конституции не представляется возможным.

В частности, в подробной регламентации нуждаются следующие аспекты:

1. определение органа государственной власти Российской Федерации, полномочного созывать Конституционное Собрание, состав и (или) порядок определения состава Конституционного Собрания Российской Федерации, правовой статус члена Конституционного Собрания Российской Федерации;
2. внутренняя структура Конституционного Собрания Российской Федерации;
3. порядок принятия решения по вопросу о подтверждении неизменности Конституции или разработке проекта новой Конституции, сроки принятия такого решения с момента созыва Конституционного Собрания Российской Федерации;
4. общий срок полномочий Конституционного Собрания, а также сроки осуществления каждой из стадий процедуры пересмотра;
5. общие требования к структуре и содержанию текста проекта Конституции Российской Федерации;
6. порядок определения способа принятия новой Конституции;
7. организационно-техническое обеспечение деятельности Конституционного Собрания Российской Федерации;
8. финансовое обеспечение деятельности Конституционного Собрания Российской Федерации и др.

Данные положения должны быть раскрыты в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Собрании Российской Федерации».

Однако не только содержательное наполнение процедур формирования и форм функционирования конституционного собрания, но и сам характер, природа Конституционного Собрания Российской Федерации, соответствующего федерального конституционного закона и процедуры пересмотра в целом являются предметом научной дискуссии.

Начиная с 1994 года представителями научного сообщества и политическими деятелями предлагаются проекты федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской Федерации» [1;2] (далее – Федеральный Конституционный Закон о Конституционном Собрании). Казалось бы, это свидетельствует о единодушии в понимании того, что пересмотр конституции должен представлять собой универсальную процедуру, т.е. регулировать вопросы формирования и функционирования не Конституционного Собрания конкретного созыва, а Конституционного Собрания вообще.

Однако, как отмечает Д.Г. Шустров, «Оговорка ч. 2 ст. 135 Конституции РФ может толковаться двояким образом: 1) как предусматривающая принятие «общего» Федерального Конституционного Закона о Конституционном Собрании; 2) как предусматривающая принятие adhoc «специального» Федерального Конституционного Закона о «конкретном» Конституционном Собрании, созываемом на основе этого закона по конкретному предложению о пересмотре Конституции РФ, поддержанному Советом Федерации и Государственной Думой. В Государственной Думе возобладала вторая позиция – Федеральный Конституционный Закон является не «общим», а «специальным» законом. Такой подход, с одной стороны, внешне кажется охранительным, нацелен на максимальное недопущение пересмотра Конституции РФ и является своего рода временно непреодолимым пределом изменения, но, с другой стороны, он подразумевает, что пересмотр все же может происходить на основе «подходящей» инициативы и по правилам, выгодным политическому большинству, что совершенно не исключает, а, скорее, даже предполагает принесение неизменяемости в жертву политическим интересам и необходимости» [3].

Более категорично о двух существующих подходах к пониманию места Федерального Конституционного Закона о Конституционном Собрании в отечественной правовой системе высказывает участник Конституционного Совещания 1993 г. М.А. Митюков:

«Вместе с тем за рамками конституционного регулирования оставался ряд вопросов, в числе которых: как формировать Конституционное собрание; прерогативой какого института власти (Президента или Федерального собрания) является созыв Конституционного собрания и др. Много вопросов возникало и из прочтения ст. 134 и 135 Конституции. Решение их некоторые политики и ученые-юристы связывали с немедленным принятием федерального конституционного закона о Конституционном собрании. В течение уже двадцати лет эта идея является идеей-фикс значительной части конституционалистов. Начиная с Государственной думы первого созыва, выдвигаются различные проекты упомянутого закона, которые не находят поддержки у большинства депутатов; очевидно, что это происходит по той причине, что предполагаемый федеральный конституционный закон «О Конституционном собрании» не является «регулярным» (т.е. принятым для постоянного руководства заранее и задолго до события), а ситуационным, обусловленным созывом Конституционного собрания для предметного пересмотра Конституции. Это – закон, не создаваемый «про запас» до любого возникновения в будущем случая пересмотра Конституции, а принимаемый непосредственно для созыва Конституционного совещания, обусловленного поддержкой конкретного предложения о пересмотре Конституции» [4].

Считаем концептуальный подход, предполагающий adhocхарактер Федерального Конституционного Закона о Конституционном Собрании не в полной мере соответствующим современным российским реалиям.

Adhocхарактер Федерального Конституционного Закона о Конституционном Собрании подразумевает adhocхарактер самой процедуры пересмотра. В данном же случае получается, что диверсифицированную систему процедур внесения изменений в Конституцию венчает процедура, содержание которой определяется в зависимости от конкретных обстоятельств. В то время как упоминавшиеся автором ранее «Поправки 2020» представляли собой единоразовое отступление от Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1993 г. № 33-ФЗ, сопровождавшееся дополнительными мерами легитимации, обычно не свойственными процедуре принятия поправок, т.е. представляло собой более квалифицированную процедуру, чем обычно предусмотренная, то в данном случае речь идет о принципиальном отсутствии «общего правила» как такового.

С учетом юридического смысла, придаваемого данному термину положениями глав 1, 2 и 9, Конституции, в том числе отражающими внутреннюю иерархию ее норм, под пересмотром Конституции должна представляться процедура более масштабная и сложная, чем процедура принятия поправок к ней.

Однако если согласиться с позицией М.А. Митюкова о том, что Федеральный Конституционный Закон о Конституционном Собрании «не может быть принят «про запас», то adhoc характер Федерального Конституционного Закона о Конституционном Собрании означает, что принят данный нормативный правовой акт может быть принят лишь тогда, когда Федеральное Собрание Российской Федерации придет к выводу о необходимости созыва Конституционного Собрания, т.е. вопрос о созыве Конституционного Собрания и вопрос о порядке его формирования и функционирования будут решаться практически одновременно.

Однако если созыв Конституционного Собрания, согласно ч. 2 ст. 135 Конституции требует лишь поддержки предложений о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то для принятия Федерального Конституционного Закона о Конституционном Собрании, согласно ст. 108, как и для принятия любого другого Федерального конституционного закона, одобрение не менее трех четвертей голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Кроме того, Президент Российской Федерации правомочен обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности федерального конституционного закона перед его подписанием[5].

Это означает, что для того, чтобы Конституционное Собрание могло быть созвано в условиях отсутствия «принятого про запас» Федерального Конституционного Закона о Конституционном Собрании требуется практически полный консенсус между Советом Федерации, Государственной Думой и Президентом Российской Федерации. В свою очередь, это означает, что в случае конституционного конфликта принятие Федерального Конституционного Закона о Конституционном Собрании может быть сильно затруднено.

При этом принципиально непонятно, чем, кроме нежелания использовать процедуру пересмотра в принципе или каким-либо образом ограничивать собственные возможности по ее определению, может быть обусловлено непринятие Федерального Конституционного Закона о Конституционном Собрании с учетом того, что изменения в Федеральные конституционные законы вносятся в том же порядке, в котором принимаются сами Федеральные Конституционные Законы, и в случае необходимости Федеральный Конституционный Закон о Конституционном Собрании всегда может быть исправлен или дополнен.

Соответственно, считаем необходимым принятие Федерального Конституционного Закона о Конституционном Собрании как общего для всех созываемых в соответствии с Конституцией Конституционных Собраний нормативного правового акта, определяющего их порядок формирования и функционирования.

С момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. в Государственную Думу Российской Федерации проекты Федерального Конституционного Закона о Конституционном Собрании вносились не менее 11 раз. Несмотря на то, что ни один из них не был принят, представляется возможным утверждать, что сформировалось некое обобщенное представление по поводу основных вопросов функционирования Конституционного Собрания.

В то же время, камнем преткновения остается вопрос о порядке его формирования, в отношении которого каждый проект предлагает собственный вариант численного состава Конституционного Собрания и распределения мест между выборными членами Конституционного Собрания и членами Конституционного Собрания по должности и по назначению в различных конфигурациях.

Как справедливо отмечает О.Е. Шишкина, «Конституционная практика государств, в которых созывались учредительные органы, показывает, что установление того или иного способа формирования учредительного собрания в значительной мере является проблемой конкретной исторической ситуации, а впоследствии политической культуры и традиции» [6].

Однако проблема заключается в том, что, предлагая собственный вариант численности и состава Конституционного Собрания, авторы фактически предлагают новую расстановку политических сил, что вступает в противоречие с «регулярным» (не adhoc) характером предлагаемого ими Федерального Конституционного Закона о Конституционном Собрании. Например, если применение adhoc процедуры, как правило, обусловлено конституционным кризисом и утратой доверия к прежним демократическим институтам, то в противоположность этому, принятие Федерального Конституционного Закона о Конституционном Собрании «про запас», закрепляет порядок созыва Конституционного Собрания при отсутствии острой кризисной ситуации. В этом случае попытки радикального изменения едва ли могут рассчитывать на поддержку со стороны «действующей власти».

При этом необходимо отметить, что Российская Федерация имеет не только обширный исторический опыт в области конституционализма и древние демократические традиции, но проверенную временем современную избирательную систему, отлаженные и подробно регламентированные механизмы формирования органов власти.

Действующая избирательная система сформировалась в ходе более чем 30-летней практики, аккумулирует проверенный опыт формирования представительных органов власти и организации системы органов государственной власти в целом, обеспечивающих устойчивое развитие государства и общества. Соответственно, представляется целесообразным при формировании Конституционного Собрания использовать соответствующий опыт.

Наиболее оптимальным в таком случае является вариант, при котором Конституционное Собрание Российской Федерации по своей численности и порядку формирования (т.е. избрания и назначения членов) будет соответствовать Федеральному Собранию Российской Федерации, то есть будет состоять из 450 членов, вновь избираемых в состав Конституционного Собрания в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах в Государственную Думу Российской Федерации, а также вновь назначаемых членов-представителей от каждого субъекта Российской Федерации, а также бывших Президентов Российской Федерации (в случае их наличия) и членов-представителей Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 22 декабря 2020 г. № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» при условии организационного единства Конституционного Собрания (отсутствия деления на палаты) и равенства статуса всех его членов вне зависимости от порядка избрания (назначения).

Таким образом, достигается сбалансированное сочетание принципов выборности и назначаемости при формировании Конституционного Собрания, проверенное опытом Федерального Собрания Российской Федерации. Использование механизмов действующей избирательной системы позволяет существенно снизить сложность, затратность юридического оформления и организационного сопровождения соответствующих процедур. Применение механизмов формирования Совета Федерации для формирования Конституционного Собрания позволяет сохранить доверительный диалог между Российской Федерацией и субъектами, а также оставляет за Президентом РФ возможность включения в состав Конституционного Собрания представителей компетентных органов государственной власти и гражданского общества по своему усмотрению.

Выбранный способ формирования Конституционного Собрания должен, на взгляд автора, дополняться консультативно-совещательными формами участия высших органов государственной власти, представителей научного сообщества, общественных объединений, а также всенародным обсуждением проекта новой конституции по мере его подготовки с тем, чтобы обеспечить эффективное участие в разработке документа не только «народных избранников», но также квалифицированных специалистов в соответствующих областях и широких народных масс.

Список литературы:

1. Стрельников А. О. Правовое регулирование формирования Конституционного Собрания в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 8 (81). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoe-regulirovanie-formirovaniya-konstitutsionnogo-sobraniya-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 04.05.2025).
2. Кузнецов Дмитрий Алексеевич, Макаров Валентин Александрович Конституционное собрание: модели законодательного закрепления // Юридическая наука. 2024. № 1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionnoe-sobranie-modeli-zakonodatelnogo-zakrepleniya (дата обращения: 04.05.2025).
3. Шустров Д.Г. Разноуровневая модель изменения конституции РФ: механизмы обеспечения конституционной стабильности. // Конституционное и муниципальное право. № 5. 2019. С. 3-15.
4. Митюков, М. А. Конституционное собрание (по материалам конституционного совещания 1993 г.: послесловие участника) / Митюков М. А. Конституционное собрание (по материалам конституционного совещания 1993 г.: послесловие участника) // Правовые проблемы укрепления российской государственности / под ред. М. М. Журавлёва [и др.]. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2014. Т. 61. С. 66–81.
5. Конституция Российской Федерации (с изменениями на 4 октября 2022 года) // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 06.10.2022, N 0001202210060013.
6. Шишкина О. Е. Конституционное собрание Российской Федерации как орган учредительной власти :дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. Екатеринбург, 2004. 238 с.