ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ НОРМ ГРАЖДАНСКОГО, ЗЕМЕЛЬНОГО И ЖИЛИЩНОГО ПРАВА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются основные элементы и система норм гражданского, земельного и жилищного права, их имплементация и разграничение. Авторы рассмотрели основные механизмы регулирования норм гражданского, земельного и жилищного права, в основном, в отдельных сферах жизнеобеспечения населения.

Ключевые слова: гражданское, земельное, жилищное, имплементация, разграничение, система норм, жизнеобеспечение.

Толкование отдельных понятий гражданского, земельного и жилищного права, их объединении и разграничении имеет теоретическое и прикладное значение. Законодатель прибегает к эксперименту в случаях необходимого практического применения норм в отдельной отрасли. Экспериментальная норма является нормой временной, ее пространственное применение заранее ограни­чивается субъектом федерации; кроме того, такая норма имеет поисковый характер, так как ее содержание может быть существенно изменено, как в процессе проведения правовой экспертизы, так и на последующих стадиях законодательных работ. Правовая основа для проведения правового эксперимента создается либо специальным однократным решением законодательного органа, либо фиксируется постоянно в положениях, касающихся нормотворчества. Например, федеральный закон об эксперименте налогообложения недвижимости в Великом Новгороде и Твери, в процессе исполнения был существенно скорректирован [3].

Авторы полагают, что об эксперименте в нормотворчестве существуют различные взгляды и мнения. В.И. Никитинский и И.С. Самощенко под «правовым экспериментом считают любой социальный эксперимент, в котором, в качестве экспериментального фактора выступают экспериментальные правовые нормы, содержащие отступление от требований действующего законодательства» [2]. В настоящее время в развитии теории правового эксперимента наука продвинулась вперед, однако научная разработка данной проблемы продолжает отставать от реалий. Отсутствуют общие нормативные акты, регламентирующие порядок организации и проведения правовых экспериментов, четкие рекомендации и методики, обеспечивающие научную их организацию, объективную экспертизу результатов и подведение итогов [4].

Среди проведенных правовых экспериментов, следует отметить эксперименты в области налогообложения, а также сборов и взносов. Предпочтительнее эксперименты в области налогообложения, однако, они не могут быть проведены без определения основополагающих понятий отраслевого законодательства. Понятие недвижимости (недвижимого имущества) в российском законодательстве указывается в статье 130 Гражданского кодекса РФ[1].  Согласно ст. 130 ГК РФ, недвижимость — это объекты, которые прочно связаны с землёй, которые невозможно переместить без несоразмерного ущерба их назначению.  Среди видов недвижимости выделяются: земельные участки, которые считаются недвижимостью независимо от того, застроены они или нет; участки недр под конкретным участком земли; обособленные водные объекты, если они не используются как объекты общего пользования; здания как капитальные строения — дома, производственные корпуса; сооружения - мосты, трубопроводы и т.п.; объекты незавершённого строительства (недостроенные здания с возведённым фундаментом или каркасом также относятся к недвижимости); леса и многолетние насаждения могут рассматриваться как недвижимое имущество. Признаками недвижимого имущества являются: во-первых, физические, прочная связь с землёй, неразрывная связь с участком, индивидуально определённые характеристики; во-вторых, обязательная регистрация в ЕГРН, целевое назначение, особый порядок оборота. [9]

Федеральным законом от 21.12.2021 № 430-Ф3 «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации»[10], сформулированы определения отдельных видов недвижимости (земельного участка, зданий, сооружений и помещений). Вместе с тем, отсутствует определение других видов недвижимости и кроме строительства, право собственности на недвижимость (здания и сооружения) может возникнуть в результате раздела здания или единого комплекса недвижимости и объединении нескольких зданий, сооружений, но описание понятия земельного участка, как «часть поверхности земли, границы которой определены в порядке, установленном законом». Более подробное определение земельного участка дано в Земельном кодексе РФ, которому и отдают приоритет. Законодателем по-прежнему не решен вопрос, как определить земельный участок в качестве индивидуально-определенной вещи и объекта недвижимости. Для проведения эксперимента в сфере налогообложения, прежде всего, следует определить понятия налогов и сборов. Налоговая система представляет совокупность налогов и сборов, взимаемых государством, а также принципов, форм и методов их установления, изменения, отмены, взимания и контроля. Эксперимен­тальные налоги и сборы должны иметь экономическое обоснование, т. е. суммы платежей по каждому налогу должны многократно превышать затраты по их сбору.

Вместе с тем следует учитывать, что при проведении эксперимента налоги и сборы не должны препятствовать реализации гражданами своих конституционных прав. Рассмотрим проведение и результаты эксперимента налогообло­жения недвижимости в Великом Новгороде и Твери в 1996-2006 годы. Налогообложение имущества физических лиц неэффективно с фискальной точки зрения и это не обеспечивает справедливого распределения налогового бремени. В связи с этим в порядке эксперимента была предусмотрена возможность замены налогов на имущество и землю консолидированным налогом на недвижимость, по решению местных органов власти. В декабре 1995 года Новгородская область обратилась в Правительство Российской Федерации с предложением о проведении эксперимента по введению налога на недвижимость в городе Новгороде. Одновременно с предложением об участии в эксперименте в Правительство обратилось местное самоуправление города Тверь. Цели, реализация которых должно обеспечить введение налога на недвижимость в городах Новгороде и Твери, подразделялись на две группы: разработать приемлемую для российских условий модель налогообложения недвижимости и проверить ее работоспособность, а также связать налоговую систему с задачами развития федерализма и демократических институтов местной власти, и обеспечению экономического роста. [4]

Среднесрочные задачи эксперимента призваны были обеспечить собираемость налогов и повысить бюджетные доходы от недвижимости, а также стабильность поступлений в местные бюджеты, и стимулировать эффективное использование городских земель и рационализацию пространственного развития городов. К долгосрочным задачам относились: постепенное выравнивание налогового бремени владельцев различных видов недвижимости, обеспечении финансирования развития территории (долгосрочных проектов строительства дорог, развития коммунальной инфраструктуры, улучшения общественных услуг) за счет собствен­ных ресурсов и приращения налогового потенциала территории. При подготовке налогового эксперимента следует учитывать: опасность выпадения доходов за счет сокращения налогооблагаемой базы при переходе от налогообложения имущества к налогообло­жению недвижимости предприятий – здания и сооружения составляют около половины имущества, остальное – машины, оборудование, сырье и материалы, запасы, нематериальные активы; возможности повышения налогового бремени владельцев жилья, дач, гаражей ограничены платежеспособностью населения; не должно тормозить процесс соотношение бремени владельцев и нанимателей (арендаторов).

Подготовка к введению налога на недвижимость (на основе опыта Новгорода и Твери) потребовала создания пакета нормативно-правового обеспечения эксперимента – подготовки и принятия следующих нормативно-правовых актов: «О порядке создания и ведения реестра недвижимости для целей налогообложения»; «О налоге на недвижимость»; «О порядке отнесения объектов незавершенного строительства к объектам недвижимости для целей налогообложения»; «О комиссии по рассмотрению жалоб налогоплательщиков»; Положение о проведении переоценки недвижимости для целей налогообложения (Методика оценки рыночной стоимости недвижимости для целей налогообложения).[4] В соответствии с Законом Российской Федерации «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Новгороде и Твери» [3] для целей администрирования налога на недвижимость были созданы реестры недвижимости, содержащие информацию об объектах: местоположение, физические характеристики, целевое назначение и фактическое использование, оценки рыночной стоимости, информация о правах, субъектах прав и льготах. Условием эффективного управления и налогообложения недвижимости является налаживание системы налогового учета и оценки недвижимости. Введение налога на недвижимость должно было существенно изменить режим землепользования, стимулировать эффективное использование городских земель. Однако, учитывая относительно небольшую долю земель, используемых на основе права собственности, изменение налогообложения должно сочетаться с реформой арендной платы за землю, в том числе приблизить платежи за пользование землей к оценкам ее рыночной стоимости, избежать резких изменений уровня платы для категорий землепользователей, не провоцировать массовый выкуп земель под приватизированными предприятиями, чтобы не допустить снижения будущих доходов (небольшая разница между ставкой налога и ставкой арендной платы по землям промышленного назначения), обеспечить возможное единообразие ставок арендной платы для коммерческих видов деятельности, чтобы создать основу конкуренции за наилучшие участки, включая выкуп в собственность, и повышение доходности городских земель, стабилизировать ставки аренды путем перехода к рыночной стоимости, определить перспективу их изменения, обеспечив предсказуемость условий землепользования, как основы более рационального использования земель и повышения их доходности. Таким образом, учитывая ограниченность земли как ресурса, повышение спроса вызовет повышение рыночной стоимости недвижимости, и соответствующий рост доходов бюджетов. Помимо положительных эффектов за счет повышения доходности недвижимости, стабилизировался налоговый режим в части имущественных и земельных платежей. Эксперимент послужил серьезным основанием для объединения функций государственного кадастрового учета и оценки объектов недвижимости. В основу «новгородской» концепции налога на недвижимость был положен принцип включения только зданий, сооружений и земельных участков и использования методики массовой оценки на основе рыночной стоимости. [4]

История данного эксперимента была положена в 1997 году в основу Федерального закона от 20.07.97 № 110-ФЗ «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери» [3] , а затем Федеральный закон от 13.07.2015 №218-ФЗ (ред. от 31.07.2025) «О государственной регистрации недвижимости» [9]. Таким образом, эксперименты требуют комплексного подхода, возможно, моделирования и учета механизмов нормотворчества и правоприменения в нескольких отраслях.

Авторы полагают, что Проект федерального закона № 969732-8 «О внесении изменений в статью 24 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"[5] разработаны в целях законодательного закрепления прав в целях обеспечения возможности сохранения прав на земельные участки граждан, пострадавших от незаконных действий Вооруженных сил Украины на территории Брянской, Курской и Белгородской областей. Вместе с тем, проект предусматривает нормы, которые не будут обеспечивать возможность законного беспрепятственного использования и сохранения прав на земельные участки пострадавших граждан. Факт пользования на земельные участки граждан, связывается с предоставлением жилья, а не исключительно с возвратом участков. Проект не учитывает обстоятельств о приведении в соответствии с требованиями о разминировании. Соединение мер социальной поддержки (жилищного сертификата) не связано с передачей земельных участков и может быть решено самостоятельно в соответствии с ЗК РФ. В подобной ситуации, следует наложить мораторий на все изменения правоотношений с земельными участками, расположенных на территориях, пострадавших от незаконных действий. При подготовке подобного проекта следует обратиться к законодательному опыту Донецкой и Луганской Народных Республик, Запорожской и Херсонской областей, как по вопросам социальной защиты (жилищным вопросам) так и земельным вопросам, а также Федеральным законом от 17.02.2023 № 18-ФЗ[7].

Проект федерального закона «О внесении изменений в статью 24 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» направлен на обеспечение возможности сохранения прав на земельные участки гражданами, которые пострадали от незаконных действий Вооружённых сил Украины на территории Брянской, Курской и Белгородской областей.

Действующие земельное законодательство позволяет субъектам Российской Федерации определять категории граждан, которым земельные участки предоставляются в собственность бесплатно. Однако действующее законодательство не позволяет предоставлять участок какому-то конкретному гражданину, опираясь на принцип первого заявления. Таким образом, предусмотрев возможность предоставления земельного участка гражданину в собственность бесплатно или в безвозмездное пользование, субъект Российской Федерации не вправе «персонифицировать» предоставление земельного участка, т.е. передать конкретный земельный участок конкретному гражданину. Вместе с тем, возвращение граждан в приграничные регионы будет способствовать восстановлению прав граждан таких территорий, а также позволит снизить уровень социальной напряжённости. При этом прежние собственники земельных участков заинтересованы в возвращении на соответствующие земельные участки для восстановления своих жилых домов, хозяйственных построек и т.д. Вместе с тем, законопроект предусматривает наделение приграничных субъектов Российской Федерации полномочиями по предоставлению земельных участков тому гражданину, которому такой участок принадлежал ранее и от которого он отказался в целях получения мер социальной поддержки (жилищного сертификата) при отселении в связи с угрозой его жизни и здоровью, что, возможно, потребует внесения дополнений в федеральное гражданское, жилищное и земельное законодательство.

Право на жилище, закрепленное в ст. 40 Конституции Российской Федерации[6], является одним из основных социальных прав, реализация которого необходима каждому человеку для поддержания достойного уровня жизни. Конституционное право на жилище включает в себя: право на обеспечение постоянным жильем; право беспрепятственного пользования жильем; право на улучшение жилищных условий. Следует отметить, что в новых субъектах Российской Федерации наблюдается значительное количество случаев повреждения либо разрушения жилых помещений. В связи с этим в настоящее время рассматривается вопрос обеспечения граждан, чьи жилые помещения были разрушены или повреждены, иными жилыми помещениями либо выплатами, которые могут быть использованы для восстановления прежнего жилья или приобретения другого жилого помещения. Меры социальной защиты в виде социальных выплат на приобретение жилых помещений предусмотрены только для граждан, покинувших место постоянного проживания и прибывших на иные территории Российской Федерации на постоянное место жительства. В соответствии с Федеральным законом от 17.02.2023 № 18-ФЗ гражданам выдаются государственные жилищные сертификаты, подтверждающие право на получение социальных выплат на приобретение жилых помещений [7]. Выплаты за поврежденное или утраченное в результате боевых действий жилое помещение предусмотрены региональными нормативными правовыми актами, действующими например, в ЛНР и в Запорожской области.Вместе с тем, реализация прав даже этих мер социальной поддержки для жителей ДНР существенно затруднена, так как пострадавшее жилое помещение находится в зоне боевых действий, а для предоставления указанных мер социальной поддержки необходим осмотр жилого помещения пострадавшего лица. Такой осмотр осуществляется только при условии расположенияжилого помещениявнерайоновпроведениябоевыхдействий ипосле реализации комплекса мероприятий по выявлению взрывоопасных предметов,проведению разминирования. В результате, когда граждане, покинувшие свое место постоянного проживания на территории субъектов Российской Федерации в связи с тем, что их жилье оказалось в зоне боевых действий, не могут реализовать свое право на меры социальной поддержки до момента освобождения соответствующих территорий, граждане несут повышенную нагрузку в виде расходов по найму жилого помещения. Представляется, что для решения данной проблемы, если жилое помещение находится в зоне боевых действий, вполне обоснованно будет предполагать невозможность дальнейшего проживания гражданина в нем, целесообразно предоставлять гражданам указанные выплаты, не дожидаясь появления возможности доступа в соответствующее жилое помещение для его осмотра и установления причиненного ущерба. Однако складывается ситуация, при которой на федеральном уровне жители одного из регионов ставятся в преимущественное положение по отношению к жителям других регионов. Таким образом, жилищный сертификат будет предоставляться не в дополнение к региональным выплатам за утраченное или поврежденное в результате боевых действий жилое помещение, а в качестве альтернативы указанным выплатам, если гражданин выбирает жилищный сертификат.

В 2025-2026 годах вступают в силу новые законы, которые могут существенно повлиять на права собственников недвижимости, застройщиков, арендаторов, в том числе поправки касаются освоения земельных участков, регистрации сделок с недвижимостью и перевода земель сельхозназначения, ужесточаются правила использования земель: участки в населенных пунктах нужно осваивать за три года, иначе их могут изъять за неиспользование, собственники садовых и огородных земель не смогут продать участок отдельно от расположенных на нём построек. Это исключает ситуации, когда земля и постройки оформлялись на разных лиц, а в дальнейшем это приводило к  судебным спорам.

Для определения имплементации норм гражданского, жилищного и земельного права, в первую очередь, следует обратиться к публичному и частному праву. Местное само­управление в России сталкивается с определенными трудностями, как нормативно-правового характера, так и на практике в сфере реализации права собственности. В настоящее время в обществе действует сложнейшая система горизонтальных и вертикальных гражданских правоотношений, не менее сложные отношения в области жилищных правоотношений. Гражданские правоотношения определены законода­телем в федеральных законах и в виде дополнений в ГК РФ, существенно изменены нормы ЖК РФ.

Эффективное управление земельными и другими природными ресурсами тесно связано с гражданским и жилищным законода­тельством, в том числе правила оформления земельного участка вместе с объектом недвижимости. Например, юридическим лицом передается в муниципальную казну объект недвижимости с земельными участками, однако часть квартир в доме исключена из списка передаваемых жилых помещений. Эти жилые помещения, не связанные с землей, не могут быть зарегистрированы как объекты недвижимости, и в случае приватизации возникает спорная ситуация. [8]

Муниципальные образования высту­пают в гражданских правоотношениях не только самостоятельно, но на равных началах с физическими и юридическими лицами, которые являются участниками этих правоотношений, не пользуясь привиле­гиями, которые предоставляет имеющийся у них объем властных полномочий. Наоборот, в жилищных правоотношениях граждане становятся слабой стороной правоотношений, т. к. не могут повлиять на размер платы как за использование жилищного фонда социального либо коммерческого найма, установления размера платы за коммунальные услуги. Наиболее сложными, на взгляд авторов, являются ситуации, связанные, с использованием гражданско-правовых механизмов регули­рования жилищных правоотношений. Таким образом, составляя часть общественных отношений, установленных гражданским, жилищным и земельным правом, гарантируются и обеспечиваются гражданам государством и требуют дополнительного регулирования.

Список литературы:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ (ред. от 03.08.2018). URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/  (дата обращения: 20.10.2025).
2. Правовой эксперимент и совершенствование законодательства под ред. Никитинского В.И. и Самощенко И.С. – М.: Юридическая литература, 1988. - с. 7.
3. Федеральный закон Российской Федерации «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Новгороде и Твери» от 20.07.1997 N 110-ФЗ // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_179975/3d0cac60971a511280    (Дата обращения 20.10.2025).
4. Андреева Л.А. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ЭКСПЕРИМЕНТА В СФЕРЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LXXIII междунар. науч.-практ. конф. № 5(67). – Новосибирск: СибАК, 2017. – С. 77-89.
5. Проект федерального закона № 969732-8 «О внесении изменений в статью 24 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/969732-8  (Дата обращения 20.10.2025).
6. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Собр.законодательства РФ. – 01.07.2020. – № 31. – Ст. 4398.
7. Федеральный закон от 17.02.2023 № 18-ФЗ «Об особенностях правового регулирования отношений в сфере социальной защиты и социального обслуживания граждан, проживающих на территориях ДНР, ЛНР, Запорожской области и Херсонской области» // Собр.законодательства РФ. – 20.02.2023. – № 8. – Ст. 1196.
8. Андреева Л.А. ГРАЖДАНСКОЕ, ЖИЛИЩНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО: ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ НОРМ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. VIII междунар. науч.-практ. конф. № 3(8). – Новосибирск: СибАК, 2018. – С. 27-37
9. Федеральный закон от 13.07.2015 №218-ФЗ (ред. от 31.07.2025) «О государственной регистрации недвижимости». // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182661/ (Дата обращения 20.10.2025).
10. Федеральный закон от 21.12.2021 № 430-Ф3 «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации» // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_404036/  (Дата обращения 20.10.2025).