НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются проблемы имплементации норм административного законодательства в гражданское право, статус некоммерческих общественных организаций (НКО) и влияние норм законодательства на правовое положение отдельных видов и форм НКО. Автор отмечает, что положение о НКО, в частности социально ориентированных НКО (СОНКО), в значительной степени связанно с их формами организации и структурой, основными направлениями деятельности. В эпоху цифровизации НКО в значительной степени подвержены мошенническим схемам, что требует новых методов обеспечения прозрачности в их деятельности.

Ключевые слова: некоммерческие общественные организации (НКО), административное законодательство, гражданское законодательство, формы организации, виды социально ориентированных некоммерческих организаций (СОНКО), цифровизация.

Некоммерческие организации имеют двойственную природу. С этой точки зрения некоммерческие организации являются формой выражения гражданами своих интересов и проявления их общественной, публичной активности [1, с.450], а с помощью деятельности некоммерческих организаций реализуются социальная, регулятивные и иные функции государства. Особенностью законодательного регулирования организаций, которые не преследуют в качестве основной цели деятельности получение прибыли, является объединение в категорию "некоммерческие организации". Нормативное правовое регулирование организаций столь разнообразных по правовой природе, целям создания, формам организации, задачам и способам деятельности в качестве единого объекта регулирования приводит к проблемам в практической деятельности этих организаций и носит комплексный характер. Основы правового положения некоммерческих организаций определяются Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, федеральными законами, регламентирующими создание, деятельность отдельных видов некоммерческих организаций. Федеральным законом в ГК РФ были внесены значительные изменения в регулирование правового положения некоммерческих организаций. В частности, был закреплен исчерпывающий перечень организационно-правовых форм, в которых могут создаваться некоммерческие организации. Отсутствие подобных ограничений привело к тому, что федеральными законами затем было закреплено несколько десятков организационно-правовых форм некоммерческих организаций, мало чем отличавшихся друг от друга. Под влиянием потребностей практики, перечень расширялся, в ГК РФ было указано 16 организационно-правовых форм. Внесение изменений, призванных упорядочить формы некоммерческих юридических лиц, следует считать позитивным шагом в упорядочении системы некоммерческих организаций. Однако наличие закрытого перечня форм некоммерческих организаций и систематическое его пополнение вызывают вопросы о целесообразности регулирования форм некоммерческих организаций именно методом перечисления последних.

Вместе с тем, как отмечает В.В.Лысенко, возникает вопрос: «О целесообразности исключения института государственно-общественных и общественно-государственных объединений из текста Закона об общественных объединениях и включения в Закон о некоммерческих организациях в качестве одной из самостоятельных разновидностей (организационно-правовых форм) некоммерческих организаций» [2, с.13-14].

Как отмечают Е.Е. Никитина, Е.В. Оболонкова, с изменением ГК РФ проведенную реформу нельзя считать завершенной, поскольку для достижения ее целей необходимо внесение изменений в ряд действующих специальных законов, содержащих положения об организационно-правовых формах некоммерческих организаций, не соответствующих положениям ГК РФ в новой редакции[3, с.38-49]. Поскольку закрытый перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, а также основные положения о них уже закреплены в ГК РФ[12], их не следует дублировать в Федеральном законе "О некоммерческих организациях" (далее – Закон о НКО)[11]. В данном Законе должны содержаться положения о тех типах некоммерческих организаций, которые требуют специального регулирования. Например, некоммерческие организации, выполняющие функции иностранных агентов, социально ориентированные некоммерческие организации, религиозные и другие. Подход к изменениям Закона о НКО должен основываться на целостной концепции и служить реализации изменений в ГК РФ. Аналогичные выводы могут быть сделаны и относительно внесения изменений в Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"[10] .

Многочисленные законопроекты пытаются внести изменения в законодательство и устранить пробелы и противоречия в соответствие с новой редакцией ГК РФ. Закон о НКО должен содержать нормы, определяющие особенности государственной регистрации некоммерческих организаций, использования ими средств индивидуализации и прекращения деятельности. Поскольку вопросы компетенции органов некоммерческих организаций и содержания их уставов не в полной мере урегулированы ГК РФ, в Законе о НКО должны содержаться положения, определяющие компетенцию  коллегиального органа некоммерческих организаций и содержащие требования к ее уставу. Законопроектами также закреплены правила, определяющие источники формирования имущества некоммерческой организации, а также положения, определяющие особенности управления НКО. Вместе с тем следует отметить, что законопроекты содержат большое число отсылочных норм, в том числе к другим федеральным законам. Например, в отношении общественных организаций и общественных движений Закон применяется в части, не урегулированной ГК РФ, Законом об общественных объединениях и другими федеральными законами.[4]

Особенности создания и деятельности, например, отдельных видов фондов и управления ими могут определяться другими федеральными законами и правовыми актами. Положения Закона о НКО не распространяются на садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан. В связи с этим необходимо отметить, что попытка привести в соответствие с положениями ГК РФ законодательство об этих объединениях была осуществлена Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[13]. Данный Закон предусмотрел сокращение организационно-правовых форм таких некоммерческих объединений до огороднического и садоводческого некоммерческих товариществ, и с этой целью были внесены соответствующие изменения в ГК РФ. Положительно оценивая актуальность принятия закона, следует отметить, что при внесении изменений в специальные законы следует избегать "обратной направленности закона от частного к общему", т.е. внесение  норм требует повторного внесения изменений в ГК РФ.

Другой особенностью законодательства о некоммерческих организациях является наличие дифференциации статусов некоммерческих организаций, действующих в одинаковых организационно-правовых формах. В Законе о НКО выделяются виды некоммерческих организаций, которые имеют существенные особенности регулирования. В зависимости от принадлежности к определенному виду некоммерческие организации обременены дополнительными обязанностями и имеют ограничения в правах, в других случаях некоммерческие организации имеют право на приоритетную поддержку органов публичной власти и могут пользоваться налоговыми и иными льготами.

Следует отметить, что в соответствии с ч.4 ст.13 Конституции РФ общественные объединения равны перед законом. Особое регулирование конкретной деятельности отдельных общественных объединений должно быть обосновано конституционно значимыми целями[5]. Целью установления специального статуса для некоммерческих организаций, получающих иностранное финансирование и участвующих в политической деятельности, является обеспечение открытости, публичности и прозрачности деятельности этих организаций. Законом о НКО установлен ряд дополнительных обязанностей для некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента: необходимость маркировать издаваемые или распространяемые материалы указанием на то, что это материалы некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента; обязательный аудит годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности; раздельный учет доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках поступлений от иностранных источников и т.д. Практика отнесения некоммерческих организаций к указанной категории пошла по пути учета лишь одного обстоятельства - наличия иностранного финансирования. В частности в Законе о НКО установлено, что к политической деятельности не относятся деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность.

Федеральным законом от 5 апреля 2010 г. N 40-ФЗ[14] были внесены изменения, в результате которых была введена категория некоммерческих организаций - социально ориентированные некоммерческие организации, а первым законом, который выделил особую категорию в ряду некоммерческих организаций, нуждающихся в поддержке государства, стал Федеральный закон от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений". [6] Социально ориентированными признаются некоммерческие организации, созданные в предусмотренных законодательством формах и осуществляющие в соответствии с учредительными документами общественно полезную деятельность. В статье 31.1 Закона о НКО [11] определен перечень видов деятельности, которая является социально ориентированной, перечень постоянно расширяется. Законодательное выделение категории социально ориентированных некоммерческих организаций на определенном этапе способствовало структуризации некоммерческого сектора и выделению тех организаций, которые согласно уставам выполняют общественно полезную деятельность. Однако, впоследствии понятие социально ориентированной некоммерческой организации оказалось нечетким, в эту категорию попали организации, оказывающие реальную помощь населению и организации, которые не осуществляют никакой социальной работы. Для решения проблемы в Закон о НКО были внесены изменения Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 287-ФЗ [7] и введена новая категория "некоммерческая организация - исполнитель общественно полезных услуг", которая имеет право на приоритетное получение мер поддержки в порядке, предусмотренном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. В соответствии со ст.22 Закона о НКО[11] исполнителем общественно полезных услуг признается социально ориентированная некоммерческая организация, которая на протяжении одного года и более оказывает общественно полезные услуги надлежащего качества, не являющаяся некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, и не имеющая задолженностей по налогам и сборам, иным обязательным платежам.

Нормативная несостоятельность введения еще одного вида некоммерческих организаций очевидна. Введение новой формы общественных объединений, требующих первоочередной поддержки на всех уровнях публичной власти, можно оценить как избыточное с учетом действующей системы законодательных актов, регулирующих оказание государственной и муниципальной помощи общественным объединениям. Более того, возникают сомнения и в возможности объединения под единым понятием "некоммерческие организации" столь существенно отличающихся друг от друга форм организаций, т.к. искусственное объединение негативно отражается на правовом регулировании некоммерческих организаций. Современный этап реформирования законодательства о некоммерческих организациях в соответствии с изменениями ГК РФ затянулся и привел к большому количеству противоречий как внутри гражданского законодательства, так в правоприменительной практике. Для изменения ситуации требуется скорейшая систематизация всех правовых норм, регулирующих деятельность некоммерческих организаций.

О.А.Серова, рассматривая положение казачьих обществ и общины коренных малочисленных народов, отмечает проблемы в определении их правового статуса. "Поверхностное" внимание к особенностям правовой природы не позволило "адаптировать" их к российской системе юридических лиц. Основным следствием стало достаточно "искусственное" включение названных видов некоммерческих организаций в текст ГК РФ, в противовес ранее высказывавшимся идеям разработчиков проекта изменений Кодекса. [9]. Таким образом, многочисленные противоречия обусловили необходимость пересмотра законодательных подходов к регулированию правового статуса отдельных некоммерческих организаций.

Автор полагает, что законопроекты «О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" предлагаемые дополнения перечней видов деятельности, позволяющих относить некоммерческие организации к категории социально ориентированных некоммерческих организаций (СОНКО) слишком широк, что может привести к необоснованному расширительному толкованию и передаче полномочий, которыми некоммерческие организации не обладают. В частности, предложение о включении деятельность в сфере поддержки семьи, отцовства, материнства и детства, выявления и реабилитации несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, допустимо, но развитие форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в семью – следует указать как полномочия органов государственной власти.

Предлагаемые авторами законопроектов включения дополнения пункта 2¹ статьи 2 Закона о НКО словами "государственных и муниципальных учреждений" не соответствует регулированию правоотношений, так как  государственные и муниципальные учреждения не являются некоммерческими организациями, а уж тем более, в большинстве своем, не обладают социальной направленностью.

Отдельные авторы законопроектов детализируют подпункт 4 пункта 1 статьи 31¹ Закона о НКО, предлагают дополнить его деятельностью по оказанию помощи безнадзорным животным и животным без владельца, под которую в будет подпадать деятельность приютов для животных.  Это дополнение не относится к социальной сфере.

В законопроекте № 795117-8 «О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" (в части размещения информации о деятельности некоммерческих организаций)[8] предлагается увеличение процента денежной помощи, оказываемой некоммерческим организациям, в том числе СОНКО в период цифровизации, что требует упорядочения (администрирования). Эта процедура значительно повысит уровень поддержки СОНКО со стороны бизнеса, размера пожертвований. Необходимо реформировать законодательство о некоммерческих организациях в части повышения прозрачности их деятельности в целом, а не только благотворительных фондов, созданных специально для сбора средств. Предлагаемое авторами законопроекта дополнение для всех некоммерческих организаций, за исключением благотворительных фондов, возможность прохождения идентификации и аутентификации через Госуслуги будет правом, а не обязанностью, сомнительно, так как обезопасить граждан и организации от мошенничества в социальных сетях не удастся, и не все перечисленные денежные средства будут направлены на цели, предусмотренные деятельностью некоммерческих организаций. Таким образом, обязанность следует распространить на все некоммерческие организации, независимо от направления деятельности. В частности благотворительные фонды, собирающие средства «для СОНКО» сами являются финансовыми организациями, не имеют признаков социально направленной организации, НКО могут создавать «дочки» своих организаций, филиалы, которые также могут заниматься сбором средств и другими социальными услугами одновременно.

Автор полагает, что некоммерческая организация для осуществления своей деятельности и (или) размещения информации о своей деятельности обязана создать свою официальную страницу в социальных сетях, содержащую информацию о ее деятельности, что позволит сократить число мошеннических операций в благотворительной и социальной сфере.

Законодатель предлагает в очередном законопроекте «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»» с целью уточнения правового положения организаций, действующих в этнокультурной сфере, создать третий перечень НКО – национально-культурных организаций. Предлагается считать некоммерческие организации, созданные в формах общественных организаций, общественных движений, ассоциаций (союзов), общин коренных малочисленных народов Российской Федерации, общественно полезных фондов, частных учреждений и автономных некоммерческих организаций, целями которых являются сохранение и поддержка этнокультурного и языкового многообразия Российской Федерации, укрепление единства многонационального народа (российской нации), обеспечение межнационального (межэтнического) и межрелигиозного согласия и (или) осуществляющие деятельность по обеспечению и защите национально-культурных прав граждан. Предлагаемый проект использует юридическую технику (метод исключения), в том числе перечисляет некоммерческих организаций, на которых Закон о НКО не распространяется. Законопроект предполагает  регулирование в сфере гражданско-правовых отношений, а в действительности составляет очередной перечень.

Вместе с тем, законопроект не учитывает, что законодательство четко выделяет лишь две группы объединений, особенностью которых является принадлежность граждан к определенной этнической общности – национально-культурные автономии и общины коренных малочисленных народов Российской Федерации, а в законодательстве Российской Федерации о культуре упоминаются национальные культурные центры, национальные общества и землячества, но без конкретизации их гражданско-правовой природы. В связи с этим определение национально-культурных организаций, сформулированное в законопроекте с учетом целей создания и деятельности таких организаций, не отвечает требованиям к определению данной группы организаций и целей их создания, не содержит требований к сущности их деятельности. Требование законопроекта о введении правила о включении в наименования национально-культурных организаций слов «национальный» и «культурный» не носит нормативного характера и является «косметическим», в том числе дополнением общих требований к наименованиям, которое уже предусмотрено статьей 28 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».[10] Причем присутствует утверждение, что оба слова «национальный» и «культурный» требуется указать в наименовании, но каким образом – не уточняется. Авторы проекта пытаются систематизировать организации по составу учредителей участников (членов) национально-культурных организаций и вводятся условия участия в корпоративных национально-культурных организациях иностранных граждан и лиц без гражданства, однако это не позволит ограничить внешнее влияние на российские национально-культурные организации, в том числе через их органы. Следует отметить, что в проекте закона не рассматривается идентификация национальных и культурных НКО, определение понятия подобных НКО нечеткое, построено методом исключения, что не соответствует методике регулирования гражданско-правовых отношений. Непрозрачная система финансирования является отличной  средой для деятельности разного рода иностранных организаций либо участие в общественных организациях иностранных граждан и лиц без гражданства. Таким образом, регулирование деятельности НКО представляется как комплекс норм, включающих гражданско-правовые отношения, административно-правовые нормы (три перечня по категориям НКО) и другие отраслевые нормы.

Список литературы:

1. Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс. М., 2007. Т. 1. С. 450.
2. Лысенко В.В. Конституционно-правовые основы внутригосударственной и международной деятельности общественных объединений (в контексте опыта Российской Федерации, Республики Молдова и Приднестровья): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 13-14.
3. Никитина Е.Е., Оболонкова Е.В. Реформа законодательства о некоммерческих организациях: проблемы и перспективы/ Журнал российского права, № 2. Февраль 2018 г., с.38-49.
4. Законопроект № 207015-7  «О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" (в части приведения Федерального закона "О некоммерческих организациях" в соответствие с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации) /URL: http://sozd.parlament.gov.ru/bill/207015-7   (дата обращения: 22.01.2025)
5. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 22.01.2025)
6. Федеральный закон от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений"/URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7041/  (дата обращения 22.01.2025)
7. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 287-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" в части установления статуса некоммерческой организации - исполнителя общественно полезных услуг"  /URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_200638/  (дата обращения 22.01.2025)
8. Законопроект № 795117-8 «О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" /URL: https://sozd.duma.gov.ru/oz_info_spzi/spzi_item/E5F71438-5FCB-4849-A72E-A25100F9F7892/1?page=2 (дата обращения 22.01.2025)
9. Серова О.А. Новые виды некоммерческих организаций: публичные элементы в правовом статусе казачьих компаний и общин коренных малочисленных народов/ журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 7, июль 2015 г.
10. Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ  «Об общественных объединениях» /URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_6693/   (дата обращения 22.01.2025)
11. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» /URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8824/  (дата обращения 22.01.2025)
12. Гражданский кодекс Российской Федерации часть 1 от 30.11.1994 года № 51-ФЗ /URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/  (дата обращения 22.01.2025)
13. Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" /URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_221173/ (дата обращения 22.01.2025)
14. Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. N 40-ФЗ /URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_99113/ (дата обращения 22.01.2025)