КОРРУПЦИОННЫЕ РИСКИ УЧАСТИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются актуальные проблемы противо­действия коррупции в деятельности некоммерческих организаций, особенности гражданско-правового положения некоммерческих орга­низаций отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также коррупционные риски поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти и местного самоуправления. Характерными являются действия по выделению грантов, средств бюджета, аренды объектов недвижимости, нарушений конкуренции в пользу должностных и третьих лиц.

Ключевые слова: органы государственной власти, органы местного самоуправления, некоммерческая организация, организационно-правовая форма, коррупция.

Повышение роли в экономике и общественно-политической жизни третьего сектора наблюдается в мировом сообществе. Несмотря на рост гражданской активности, значительное увеличение количества тех, кто вовлечен в различные общественные инициативы, добро­вольческую деятельность, занят благотворительностью в России, число самих некоммерческих организаций снижается, остается низким и доверие граждан к некоммерческим организациям (НКО). В законо­дательстве с 2010 года указываются категории, в том числе социально ориентированные НКО. Однако все больше НКО формально относятся к категории социально ориентированных организаций, для чего достаточно упоминания в уставе НКО хотя бы одного направления деятельности, признанного социально ориентированным.

Таким образом, в государстве отсутствует оценка эффективности работы НКО, средств, которые проходят через организации, нет сведений о том, в каких сферах работают существующие НКО. В отсутствие реальной картины структуры и ресурсов неком­мерческого сектора не представляется возможным оценить качество и эффективность государственного регулированию этой сферы и действенных мерах поддержки, а также законности и обоснованности участия в учреждении и деятельности НКО органов государственной власти и местного самоуправления.

Пробелы законодательного регулирования и статистического учета отражают общую оценку состояния и перспектив развития некоммерческого сектора. В России по-прежнему доминирует пред­ставление о третьем секторе как о единой совокупности некоммерческих организаций, т.е. таких организаций, которые не имеют извлечение прибыли главной целью деятельности. В соответствии со ст.ст. 1 и 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [3] действие закона не распространяется на органы государственной власти, иные государственные органы, органы управ­ления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, публично-правовые компании, а также на автономные учреждения, на государственные корпорации, государственные компании, а также на созданные ими некоммерческие организации, государственные и муниципальные (в том числе бюджетные) учреждения. Некоммерческие организации создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

При статистических исследованиях показатели представляются единым массивом по НКО, хотя это различные организации, а обобщенные данные не могут дать сколько-нибудь реальной картины. В действительности существует глубокая внутренняя сегментация третьего сектора. Он включает в себя как небольшие НКО социальной направленности, работающие на муниципальном уровне, так и крупные корпоративные, и частные благотворительные фонды, и многие другие виды организаций.

Значительную часть сектора составляют НКО, работающие на безвозмездной основе, а издержки (отчеты, минимальные расходы для организации мероприятия) покрывают за счет средств руководителя, который самостоятельно готовит и сдает в контролирующие органы нулевую отчетность, имеются некоммерческие организации, которые учреждены или созданы при поддержке или непосредственно госу­дарственными органами. Например, к НКО относятся организации, созданные совместно органами государственной власти и местного самоуправления, в уставе указывающие единственное социальное направление, которые часто регистрируются как автономные некоммерческие организации. В составе сектора присутствуют бюджетные учреждения или НКО, «аффилированные» с государством и муниципальными образованиями. Такой «организованный общест­венный сектор» получает бюджетное финансирование, государственное и муниципальное имущество, либо в значительной мере занят обслу­живанием государственного заказа. Это приводит к огосударствлению третьего сектора, нецелевому расходованию бюджетных средств, а при определенных условиях перевода бюджетных активов в частные руки. Отдельные НКО создаются в нарушение п. 2.2. ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [3], когда под исполнителем общественно полезных услуг понимается социально ориентированная некоммерческая организация, которая на протяжении одного года и более оказывает общественно полезные услуги надлежащего качества, не является некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, и не имеет задолженностей по налогам и сборам, иным предусмотренным законодательством Российской Федерации обязательным платежам. Вместе с тем «аффилированные» НКО получают бюджетное финансирование одновременно с регистрацией, что ставит их в привилегированное положение с другими организациями, нарушаются принципы конкуренции. В отдельных случаях для закрепления положения подобных НКО на рынке услуг, используется механизм создания общественных либо наблюдательных советов, возглавляемых главами субъекта федерации, либо муниципалитета. Как правило, параллельно созданию подобной НКО, регистрируется несколько обществ с ограниченной ответственностью и индивидуальных предпри­нимателей, которые совмещают предпринимательскую и общественную деятельность в одной и той же сфере деятельности. Например, и первые и вторые регистрируются по одному и тому же почтовому адресу исполнительного руководителя НКО, генерального директора ООО и ИП. Вопрос о контроле за деятельностью НКО может быть затруднен и в связи с отсутствием членства. В отдельных случаях НКО регистрируется исключительно с целью участия в конкурсах и получения субсидий от государства, своеобразного «осваивания» господ­держки. Сформировалась группа НКО, специально используемых для участия в грантовых конкурсах и государственных проектах (посредники, консультанты по продвижению грантовой заявки). В качестве примера можно привести данные Общественной палаты Республики Кабардино-Балкария. В 2014 году местная общественная организация «Делай добро» получила президентский грант в размере 1 млн руб. на создание всероссийской дискуссионной интернет-площадки «Рос-диспут», однако в сети данный проект отсутствует, и, кроме интригующего названия, больше о нем ничего не известно – как и о целом ряде других, имена инициаторов которых ничего не говорят в среде общественных активистов региона [5]. Такие организации не имеют прямого отношения к некоммерческой деятельности, а, следовательно, на них и не должны распространяться различные льготы и преференции. Однако российское законодательство не позволяет провести градацию разных типов НКО.

Законодатель подходит ко всем НКО с едиными требованиями, что ограничивает возможности для введения дополнительных налоговых льгот и преференций для отдельных категорий НКО. Существует многообразие форм поддержки малого бизнеса (облегчение регистрации, отчетности, точечная поддержка), но ничего подобного нет в некоммерческом секторе. К НКО в настоящее время применяются те же требования по налоговым отчислениям, что и коммерческому сектору. Стимулирующие льготы не могут быть предоставлены всем НКО, поэтому законодателю следует выделить среди НКО различные категории с разным налоговым режимом и соответствующими ему разными требованиями к отчетности и прозрачности, более детализированную отчетность должны представлять НКО, которые претендуют на государственную поддержку, необходимо законодательное разграничение коммерческой и некоммерческой деятельности, чтобы НКО не использовались для оптимизации налогообложения.

В настоящее время регистрация и поддержание статуса некоммерческой организации сложнее, чем регистрация и поддержание статуса предпринимателя. Однако НКО, участие в деятельности которых предусмотрено органам государственной власти и местного самоуправления, регистрируются «в один день». Коррупционная составляющая отмечается, когда вместе с открытием НКО регистрируется ООО с одноименным бизнесом. С одной стороны, учитывая, что многие НКО собирают частные пожертвования и претендуют на государственную поддержку, это оправданно, с другой - для НКО, учредителями которых являются государственные и муниципальные образования – никаких проблем не возникает.

Таким образом, в настоящее время законодателю следует провести реорганизацию системы государственной статистики третьего сектора и законодательное разграничение различных категорий НКО. Цель такого разграничения - движение к более детализированному представ­лению о некоммерческом секторе с целью адресного регулирования и оптимизации государственной поддержки тех НКО, которые действительно представляют интересы общества. Совершенствование законодательства на федеральном уровне потребует существенного изменения закона «О некоммерческих организациях», учета коррупци­онной составляющей и запрета участия в деятельности НКО органов государственной власти и местного самоуправления.

Закон не содержит четкой формулировки про необходимость не только получать финансирование, связанное любым способом с государственными и муниципальными источниками, но установить запрет на учреждение НКО этими публичными органами. Необходимо широко распространять практику всех видов государственной поддержки СО НКО, чтобы избегать превращения НКО в квази-государстванные структуры. Грантовая поддержка НКО на уровне регионов менее открыта и необходимо размещать в открытом доступе не только сведения о получателях бюджетных средств и поддержанных проектах, но также о результатах реализации проектов.

Следует расширять нефинансовые формы поддержки НКО – это безвозмездное предоставление помещений, в том числе в вузах, общественных учреждениях, школах, библиотеках, клубах, инфор­мационная, материальная поддержка, например, тиражирование материалов. Однако имеются случаи, когда помещения арендуются по льготной ставке от имени НКО, но в реальности используются под коммерческие цели. В настоящее время актуально создание единого электронного навигатора с открытой информацией по всем доступным помещениям для НКО – подобного навигатору для малого бизнеса. В России пока не создана практика публичной отчетности НКО, подробная отчетность есть только у некоторых организаций, что приводит к появлению разного рода мошенников в сфере благотворительности, «мнимых» НКО, созданных для реализации политических или коммерческих проектов.

Доступ НКО к программам государственного финансирования, налоговым и иным льготам и преференциям предполагает предостав­ление организацией более подробных сведений о своей деятельности, включая финансовые потоки, иными словами – более жесткие требования к прозрачности. Поэтому разграничение различных категорий НКО предполагает введение более гибкой системы отчетности.

Регулирование отношений НКО доступно законодателям субъектов федерации, в частности определение принципов взаимодействия органов государственной власти и некоммерческих организаций:

1. партнерского сотрудничества органов государственной власти и некоммерческих организаций;
2. добровольности во взаимодействии органов государственной власти и некоммерческих организаций;
3. обеспечения органами государственной власти реализации прав и законных интересов некоммерческих организаций;
4. государственной поддержки некоммерческих организаций;
5. гласности;
6. контроля со стороны органов государственной власти за целевым использованием средств субсидий, предоставленных неком­мерческим организациям;
7. невмешательства участников во внутренние дела друг друга;
8. ответственности участников за выполнение принятых на себя обязательств.

Основными формами взаимодействия органов государственной власти и некоммерческих организаций могут быть, например, следующие:

1. информационный обмен. Органы государственной власти предоставляют некоммерческим организациям имеющуюся в их распоряжении и относящуюся к предмету взаимодействия инфор­мацию по собственной инициативе или на основании письменных запросов некоммерческих организаций. Наоборот некоммерческие организации предоставляют органам государственной власти имеющуюся в их распоряжении и относящуюся к предмету взаимодействия информацию по собственной инициативе или на основании письменных запросов органов государственной власти. Между органами государственной власти и некоммерческими организациями могут заключаться соглашения, устанавливающие их взаимные права и обязанности по организации информационного обмена;
2. привлечение представителей некоммерческих организаций к работе в составе совещательных, вспомогательных, консультативных и экспертных органов при органах государственной власти, а также к участию в работе органов государственной власти в качестве внештатных советников, консультантов, экспертов, разработчиков отдельных проектов и программ в соответствии с законодательством;
3. организация и проведение совместных мероприятий; 
4. проведение совещаний, «круглых столов», конференций, общественных слушаний, семинаров, смотров, конкурсов неком­мерческих организаций, а также иных мероприятий с участием представителей некоммерческих организаций;
5. участие некоммерческих организаций в разработке проектов региональных законов, проектов иных нормативных правовых актов (в том числе проектов нормативных правовых актов об утверждении государственных программ);
6. участие некоммерческих организаций в проведении обществен­ной экспертизы и осуществлении общественного контроля;
7. осуществление некоммерческими организациями общественного мониторинга, экспертной и аналитической деятельности;
8. оказание органами государственной власти информационной, методической, консультативной и организационной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям;
9. государственная финансовая поддержка социально ориенти­рованных некоммерческих организаций.

Министерство экономического развития РФ разработало и утвердило18 ноября 2017 г. «Методические рекомендации органам государственной власти и органам местного самоуправления по вопросам реализации механизмов поддержки социально ориентиро­ванных некоммерческих организаций [6]. Методические рекомендации разработаны в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" [3], с учетом положений законодательства, регулирующего взаимодействие органов государствен­ной власти, органов местного самоуправления с некоммерческими организациями.

Методические рекомендации подготовлены в целях оказания содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в разработке нормативных правовых актов по поддержке некоммерческих организаций (далее - НКО), которые являются социально ориентированными, в формах, предусмотренных указанными нормативными правовыми актами, в том числе по следующим направлениям: общие положения регули­рования поддержки социально ориентированных НКО; финансовая поддержка социально ориентированных НКО; информационная под­держка социально ориентированных НКО; имущественная поддержка социально ориентированных НКО; участие социально ориентированных НКО в экспертизе нормативных правовых актов, затрагивающих сферы интересов (деятельности) социально ориентированных НКО; предоставление налоговых льгот; обеспечение прозрачности в деятельности социально ориентированных НКО; порядок и процедуры организации и проведения публичных слушаний [6].

Методические рекомендации предназначены для использования органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах полномочий, опре­деленных федеральным законодательством. Общие, принципиальные вопросы построения системы поддержки социально ориентированных НКО должны быть отражены в нормативном правовом акте законодательного органа субъекта Российской Федерации или муниципального образования. В частности, в нормативном правовом акте представительного органа власти субъекта Российской Федерации или муниципального образования рекомендуется отражать следующие вопросы:

1. разграничение полномочий между различными органами власти субъекта Российской Федерации (или муниципального образования) по вопросам поддержки социально ориентированных НКО;
2. определение видов деятельности, при осуществлении которых социально ориентированные НКО получают поддержку на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
3. определение форм поддержки социально ориентированных НКО и способов поддержки в рамках каждой формы [6].

Нормативные правовые акты должны устанавливать такие общие принципы предоставления поддержки социально ориентированным НКО, чтобы эти принципы не носили характер барьеров при получении поддержки для большинства социально ориентированных НКО. Любые условия получения поддержки должны быть разумными и обусловленными объективными факторами. Социально-экономи­ческие и иные особенности субъекта Российской Федерации должны быть учтены при определении видов деятельности, осуществление которых позволяет относить НКО к социально ориентированным, при разграничении полномочий между органами исполнительной и законодательной власти субъекта Российской Федерации или муници­пального образования.

Основы регулирования предоставления финансовых средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Выделение бюджетных ассигнований социально ориентированным НКО может осуществляться в соответствии с нормами статей 69.1 и 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ)[8], Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" [7], как закупка товаров, работ и услуг для государственных (муници­пальных) нужд; статьей 78 БК РФ предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) - производителям товаров, работ, услуг[8]; статьей 69.1 и пунктом 2 статьи 78.1 БК РФ - предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физи­ческим и (или) юридическим лицам [8]. Следует применять конкурсные подходы при предоставлении субсидий, предусматривая, в том числе, требования к категориям организаций, имеющих право на получение субсидий и регулирование требования к комиссии по отбору организаций и регламенту ее деятельности.

Поданные на участие в конкурсе программы (проекты) могут рассматриваться с точки зрения определенных критериев оценки. Определение размера субсидии является ключевым вопросом. В настоящее время данный вопрос в основном решается двумя способами: средства между отобранными организациями распределяются равномерно с учетом заявок организаций участников и имеющихся бюджетных ограничений; размер субсидии определяется решением конкурсной комиссии или уполномоченного органа государственной власти, исходя из заявок участников и имеющихся бюджетных ограничений.

Автор полагает, что регулирование отношений органов государственной власти и местного самоуправления и НКО может послужить дальнейшему правовому регулированию и разграничению взаимодействия, установления регламентных отношений, как органами государственной власти, так и местного самоуправления.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» // [Электронный ресурс] – Режим доступа. –– URL: http://www.consultant.ru/popular (Дата обращения 20.12.2017).
2. Федеральный закон «О государственной гражданской службе» от 27.07.2004 № 79-ФЗ // [Электронный ресурс] – Режим доступа. –– URL: http://www.consultant.ru/popular (Дата обращения 20.12.2017).
3. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ // [Электронный ресурс] – Режим доступа. –– URL: http://www.consultant.ru/popular (Дата обращения 20.12.2017).
4. Федеральный закон № 25-ФЗ от 02.03.2007 «О муниципальной службе Российской Федерации: // [Электронный ресурс] – Режим доступа. –– URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_66530. (Дата обращения 20.12.2017).
5. По материалам Общественной палаты Кабардино-Балкарской республики // [Электронный ресурс] – Режим доступа. –– URL: http://xn--90arleh.xn--p1ai/index.php/855-opkbr-podvela-itogi-2016 (Дата обращения 20.12.2017).
6. "Методические рекомендации органам государственной власти и органам местного самоуправления по вопросам реализации механизмов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций" (утв. Минэко­номразвития России) // [Электронный ресурс] – Режим доступа. –– URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/SocOrientNoncomOrg/doc20120823_012 (Дата обращения 20.12.2017).
7. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"// [Электронный ресурс] – Режим доступа. –– URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_(Дата обращения 20.12.2017).
8. Бюджетный кодекс Российской Федерации"// [Электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_214507/ (Дата обращения 20.12.2017).