ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА ЗАКОНОПРОЕКТОВ В РЕСПУБЛИКЕ УЗБЕКИСТАН: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

PUBLIC EXPERTISE OF LAW DRAFTS IN THE REPUBLIC OF UZBEKISTAN: PROBLEMS AND PERSPECTIVES

Khushvakt Khayitov

doctoral student (DSc) at Academy of Public Administration under the President of the Republic of  Uzbekistan, candidate of science

Uzbekistan, Tashkent

АННОТАЦИЯ

В статье раскрыто значение проведения общественной экспертизы законопроектов в укреплении правовых основ демократических реформ, цель экспертизы, важность ее реализации, а также разработаны пред­ложения по совершенствованию правовых механизмов проведения общественной экспертизы.

ABSTRACT

In this article studied the significance of public expertise in drafting laws, which strengthen legal bases of democratic reforms, aim of expertise and its importance. Some suggestions on improvement of the legal mechanism of public expertise have been developed.

Ключевые слова: общественный контроль, общественная экспер­тиза, эксперт, законотворчество, закон, проект закона, законодательная техника, юридическая экспертиза, механизм проведения экспертизы.

Keywords: public control, public expertise, expert, lawmaking, law, draft laws, legislative techniques, legal expertise, mechanism of carrying out expertise.

Поэтапная либерализация жизни общества в Республике Узбекистан создает широкие возможности для активного участия общественности во всех сферах. В 2014 году в статью 32 Конституции Республики Узбекистан введена норма об обсуществлении общественного контроля гражданами [1]. Данная норма является надежным фундаментом развития закондательных основ осуществления общественного контроля.

При демократическом строе в любом государстве требуется участие широкой общественности в управлении жизни государства и общества. Государство направляет свою деятельность на человека и обеспечение соблюдения его прав. Таким образом, в любом госу­дарстве, следующим по пути демократического правового государства, существует юридическая взаимосвязь, основанная на взаимных обязательствах и правах. Такие связи реализуются через различные демократические формы и методы. В системе этих взаимосвязей общественный контроль приобретает важное значение, и в последние годы его роль все более возрастает. Следует отметить, что нельзя назвать удовлетворительной участие субъектов общественности в законотворческой деятельности. Кроме того, его закондательные основы не сформированы на уровне требований, что является одной из проблем в данном направлении.

Глава Республики Узбекистан Ш. Мирзиёев останавливаясь на важных особенностях социального партнерства в законотворческой деятельности, отметил следующее: “В принятии законов не наблюдается широкое участие общественности, наших избирателей. К сожалению, никого не волнуют вопросы о том, облегчается ли жизнь людей с принятием законов, решаются ли проблемы в их жизни. В этой связи, считаю необходимым внедрить в процесс принятия решений новой системы – системы обсуждения с населением” [2].

Несомненно, данное предложение послужит дальнейшему совер­шенствованию закондательства и установлению в этом процессе общественного контроля. О значении данной экспертизы ученые В.В. Кожевников, В.А. Колбина отметили следующее: “Помимо этого экспертиза позволяет: 1) привлекать к осуществлению правотворческого процесса заинтересованные общественные структуры; 2) предупреждать возникновение и эскалацию социальных противоречий, являющихся следствием дефектного правового регулирования; 3) согласовывать инте­ресы различных социальных групп; 4) обеспечивать эффективность принимаемых нормативно-правовых актов; 5) совершенствовать качество закона; 6) устранять нарушения правил юридической техники и т. д.” [4, с. 14].

Вместе с тем, осведомленность широкой общественности о законо­творчестве и участие в нем со своими предложениями служит осуществлению следующей важной цели:

Во-первых, создатели законов смогут собрать многочисленные сведения, связанные с реализацией закона и получат возможность применять их в написании законов;

Во-вторых, граждане близко ознакомятся с содержанием прини­маемых законов и выскажут свои предложения по ним. Тем самым они внесут свой вклад в создание законов.

В-третьих, между государственными органами и общественными структурами будет создан надежный механизм сотрудничества в законотворческой сфере;

В-четвертых, повысится общественно-политическая активность граждан.

Выдвинутую выше инициативу было бы правильно оценить как вид общественного контроля в законотворческой деятельности. Естественно, данный институт лишь один из видов общественного контроля, развивается наряду с созданием законодательства в этой области.

Следует отметить, в Республике Узбекистан принят ряд законодательных актов, касающихся общественного контроля. В частности, важное значение имеют законы «Об общественных объединениях в Республике Узбекистан», «О негосударственных некоммерческих организациях», «Об органах самоуправления граждан», «О гарантиях деятельности негосударственных некоммерческих организаций», «О средствах массовой информации» «Об экологи­ческом контроле» и другие. Однако, анализ этих законов показывает, что в некоторых из них хотя и имеются нормы об общественном контроле, однако отсутствуют нормы, предусматривающие виды этого контроля, способы и формы его реализации, в целом, специальные нормы, предусматривающие механизмы контроля.

В свою очередь, включенная как вторая часть в статью 32 Конституции Республики Узбекистан [1] норма еще более усилила необходимость принятия закона «Об общественном контроле», предус­матривающего определение общественного контроля в республике, его виды и формы, принципы реализации и правовые механизмы его внедрения на практике.

В Государственной программе на 2017 год Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017-2021 годах определена задача о разработке проекта закона Республики Узбекистан

«Об общественном контроле» [7], что подняло работу в данном направлении на новый уровень. В ней предусмотрено, что принятие этого проекта послужит повышению эффективности выполнения задач, возложенных на государственные органы, соблюдению ими прав, свобод и интересов человека, установлению общественного контроля за отношением руководителей государственных органов к решению на месте обращений граждан, затронутых в них проблем.

Как следует из опыта иностранных государств, общественный контроль играет важную роль в укреплении законности в стране и демонстрации активной позиции граждан. Вместе с тем, нужно отметить, что имеются различные подходы и взгляды к его пониманию и механизму реализации.

По мнению правоведа Р. Хакимова, «Общественный контроль – является одним из неотъемлемых институтов сильного гражданского общества, и означает регулярное контролирование широкой обществен­ностью деятельности органов государственной власти и управления, и их должностных лиц с точки зрения соотвествия закону» [8, с. 5]. Помимо того, как отмечается в Юридической энциклопедии Узбекистана, общественный контроль – это контроль, проводимый в рамках закона общественными органами, сформироваными гражданами, их объедине­ниями и органами самоуправления граждан, другими формированиями гражданского общества (институтами), а также в составе государ­ственных и негосударственных органов за деятельностью органов государственной власти и управления, а также негосударственных организаций [6, с. 167].

Как следует из данных определений, имеются различные подходы в понимании объекта этого контроля. О его некоторых аспектах ученый правовед М. Мамасиддиков отметил следующее: «Общественный контроль, во первых, имеет важное значение не только для общества, но и для эффективной организации деятельности органов государствен­ной власти и управления. Ибо, общественный контроль обеспечивает эффективную работу законов, призывает к уважению прав и свобод человека и их защите, обеспечивает совершенствование государственных структур. Благодаря общественному контролю повышается ответствен­ность должностных лиц. Во вторых, через общественный контроль возрастает действенность мнений и суждений граждан в общественной жизни. А это, в свою очередь, обеспечвает еще более эффективную реализацию реформ в стране» [5].

Вместе с тем, в соотвествии с Конституцией Республики Узбекистан, граждане имеют право участвовать в важных политических процессах индивидуально или коллективно. Поэтому граждане в законо­творческой деятельности могут участвовать в самостоятельно или в качестве представителя определенного коллектива [1].

В широко обсуждаемом в настоящее время проекте закона «Об общественном контроле» предусматривается определение различных форм общественного контроля. По мнению автора, среди данных форм общественная экспертиза законопроектов является своеобразной эффективной формой участия в процессе законотворчества.

В этом проекте определено, что общественная экспертиза заключается в изучении и оценке проектов нормативно-правовых документов и других решений государственных органов на их соотвествие правам и законным интересам граждан, юридических лиц, интересам общества. Вместе с тем, предусматривается, что общественная экспертиза может быть проведена негосударственными некоммерческими организациями, органами самоуправления граждан и средствами массовой информации в предусмотренном законом случаях.

Следует отметить, что все отображенные в этом проекте положения имеют свои основания. Полагаем, после широкого обсуждения они будут усовершенствованы. Например, определение предметов общественной экспертизы проектов нормативно-правовых документов и других решений государственныхорганов нужно оценивать положительно. Однако, при этом, в целях совершенствования принятых нормативно-правовых актов, было бы целесобразно внести их в предмет экспертизы с точки зрения разработки предложений.

Требуется обратить внимание на еще один аспект. В этом проекте предусматривается, что общественная экспертиза может проводится в случах, установленных законом. К сожалению, в законе трудно предусмотреть все случаи проведения общественной экспертизы. Вместе с тем, можно определить виды экспертизы, требования и процедуры по их проведению. В этой связи необходимо определить норму о «возможности проведения общественной экспертизы в порядке, предусмотренном законодательством».

По мнению автора, целесобразно определение порядка проведения данной экспертизы в отдельном нормативно-правовом документе. Например, необходимо разработать и принять Положение о проведении общественной экспертизы нормативно-правовых актах и их проектов. Экспертиза должна проводится на основе требований данного положения. Вместе с тем, в положении необходимо отобразить круг субъектов, порядок и сроки проведения экспертизы, их оформление, процессуальные требования по проведению данной экспертизы. Помимо того, данная экспертиза должна соответствовать нескольким принципам. В частности, экспертиза должна проводится в соотвествии с принципами законности, открытости, независимости, научности, объективности, ответственности.

Необходимо отметить, что предложения по совершенствованию законодательных основ проведения данной экспертизы были выдвинуты и некоторыми зарубежными учеными. В частности, проводившая иссле­дования в этом направлении В.И. Захарова выдвигает предложение о разработке законопроекта «О нормативно-правовых актах и обществен­ной экспертизе решений государственных органов», по регулированию единой системы проведения общественной экспертизы нормативно-правовых документов и решений государственных органов, и отмечает, что это создаст широкие возможности для участия граждан в процессе законотворчества [3, с. 9].

По мнению автора, с учетом того, что эти связи относятся к меха­низму обеспечения исполнения законов, касающихся общественного контроля, целесобразно считать его подзаконным актом.

Таким образом, общественная экспертиза, прежде всего, должна быть подготовлена высококвалифицированными специалистами, обла­дающими специальными знаниями, вместе с тем, изложенный подход должен основываться на достоверных фактах, а также состоять из конкретных предложений и рекомендаций по законопроекту. Это позволит, в первую очередь, авторам законопроекта посмотреть на данный проект новым взглядом, совершенствовать его текст. Также, соответствие подготовленных по результатам общественной экспертизы и изложенных в них предложений и рекомендаций ситуации, возмож­ность их реализации – важный фактор действенности экспертизы.

Список литературы:

1. Конституция Республики Узбекистан // Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан, 1994 г., № 1, ст. 5.
2. Мирзиёев Ш.М. Парламент нашей страны должен стать школой истинной демократии, инициатором и основным исполнителем реформ. – Ташкент: Народное слово, 13 июля 2017 года.
3. Захарова В.И. Общественная экспертиза законопроектов: Социологический анализ: Автореф. дис. соц. наук. – М.: 2005. – C. 9.
4. Кожевников В.В., Колбина В.А. Общественная (социальная) экспертиза законопроектов в Российской Федерации: проблемы и перспективы. – Омск. Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 4 (49). – С. 14.
5. Мамасиддиқов М. Жамоатчилик назорати фуқаролик жамиятини ривожлантириш омилидир. – Тошкент: Huquq va burch. 2014. № 5. // [Электронный ресурс] – Режим доступа. –– URL: www.huquqburch.uz/uz/archive/201405.html (Дата обращения 11.12.2017).
6. Ўзбекистон юридик энциклопедияси. Отв. ред. Н.Тойчиев. – Ташкент: Адолат, 2010. – Б. 167.
7. Указ Президента Республики Узбекистан от 7 февраля 2017 года № УП-4947 «О Стратегии действий по дальнейшему развитию Республики Узбекистан». Сборник законодательных актов Республики Узбекистан, 2017 г., № 6, ст. 70.
8. Хакимов Р. Мамлакатни модернизация қилиш ва кучли фуқаролик жамиятини барпо этишда жамоатчилик назоратини такомиллаштиришнинг долзарб масалалари // Фуқаролик жамияти. – 2011. - № 10. – с. 5.