ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РАЗЛИЧНЫХ УРОВНЕЙ

Ключевые слова: муниципальная служба; взаимодействие; местное самоуправление; полномочие; разграничение; передача.

Закрепление местного самоуправления (МСУ) в качестве одного из главных принципов организации и осуществления управления страной в целом предполагает закрепление области местных вопросов, в которой органы местного самоуправления будут не только действовать самостоятельно, но и будут нести ответственность перед своим населением за их выполнение. В ст. 132 Конституции РФ приводится перечень вопросов местного значения, однако он далеко не исчерпы­вающий [1]. В связи с этим, Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил не только предметы ведения местного самоуп­равления, но и разграничил полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления.

По состоянию на 1 января 2013 г. на территории России местное самоуправление осуществляется в 1818 муниципальных районах (наибольшее количество по России в Алтайском крае – 60, наименьшее в Ненецком автономном округе – 1), каждый из которых содержит в среднем около 13 поселений городского и (или) сельского типа. Таким образом, в настоящее время местное самоуправление в Российской Федерации реализовывается в 23 002 муниципальных образованиях, большую часть из которых составляют сельские поселения [8].

Муниципальных образований было больше, однако в последние годы наметилась тенденция к сокращению их количества, в первую очередь за счет объединения сельских поселений.

Главной причиной этого процесса являются сложности реализации муниципальными образованиями закрепленных за ними вопросов местного значения в связи с недостаточным экономическим потенциалом поселений.

Создание двухуровневой системы муниципальных образований можно назвать основной особенностью муниципальной реформы. Причем, законодательно указывается на запрет осуществления конт­рольных функций муниципальным образованием одного уровня над муниципальным образованием другого уровня, подчеркивая тем самым самостоятельность муниципалитетов. Вместе с тем анализ теории и практики дает возможность утверждать, что без ведения конструктивного диалога между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями невозможно реализовывать положения реформы местного самоуправления. «Единый территориальный конгломерат (район и поселения) можно образно сравнить с деревом, где в качестве ствола выступает район, а в качестве ветвей – поселения: жизнеспособность отдельных частей зависит от нормального функционирования всей системы в целом» [6].

Таким образом, двухуровневая организация МСУ предполагает регулирование проблем самоуправления на каждом уровне, соот­ветственно в процессе своей деятельности она должна обеспечиваться тесным, непрерывным и эффективным взаимодействием. Органы местного самоуправления муниципального района должны находиться в постоянном взаимодействии с органами местного самоуправления поселений, входящих в его состав.

Однако такое взаимодействие может быть затруднено, поскольку вопросы взаимодействия органов МСУ муниципального района и органов МСУ поселений в федеральном законе четко не распределены, а выстраиваются главным образом на уровне человеческих взаимо­отношений. Как правило, итог таких отношений в различных муниципальных образованиях может быть как положительным, так и отрицательным.

Как известно, органы власти, будь они государственные, либо муниципальные, получают от народа не саму власть, а лишь «право на осуществление власти». Таким образом, в контексте взаимодействия органов муниципальной власти, объектом их взаимоотношений являются общие интересы той совокупности граждан, от имени которой эти органы осуществляют самоуправление. Под общими интересами в данном случае, конечно же, понимается комплекс общественных потребностей, на удовлетворение которых направлена совместная деятельность органов муниципальной власти различных уровней.

Именно поэтому цель взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, является общей для взаимодействующих органов и направлена она на наиболее эффективное осуществление возложенных властных функций, путем совместной, однонаправленной деятельности. Если между органами муниципального района и поселениями есть взаимное понимание задач, на выполнение которых должна быть направлена их деятельность, то и взаимоотношения выстраиваются в необходимом партнерском русле, ну а если такое понимание отсутствует, то одновременно возникают споры, конфликты, дублирование функций, дележ полномочий.

1. Следствием последнего является возникновение такой проблемы, как отсутствие согласованных действий органов местного самоуправ­ления, которая на данный момент является особо актуальной в связи с принятием Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и установлением на территории Российской Федерации двухуровневой системы организации местного самоуправления.
2. Кроме того, именно от результативности взаимоотношений между этими уровнями власти, напрямую зависит надлежащее решение вопросов местного значения, количество которых за период с 2003 по 2011 годы существенно увеличилось по сравнению с изначально предусмотренными Федеральным законом от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако часто затрудняет эти взаимоотношение еще одна проблема – размытость границ при формулировке вопросов местного значения, закрепленных за разными уровнями местного самоуправ­ления, либо их дублирование. Большинство проблем возникает из-за использования размытых формулировок, таких как «создание условий», «участие в….», «содействие…» применительно к вопросам местного значения. В результате чего сложно определить границы ответствен­ности каждого из уровней муниципальной власти в соответствующей сфере.

Действительно, при данной формулировке вопросов местного значения затруднительно понять, что именно входит в обязанности муниципального района или поселения. Таким образом, сложившаяся ситуация противоречит и концепции проводимой реформы местного самоуправления в части разграничения полномочий, и конститу­ционным принципам федеративного устройства и обособленности местного самоуправления, которые закреплены за каждым уровнем власти собственной компетенции.

Однако в Федеральном законе от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» есть и такие вопросы, которые не разграничены между муниципальными районами и поселениями по предметному признаку и находятся в компетенции органов местного самоуправления двух видов муниципальных образований. Например:

1. создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздорови­тельных местностей и курортов местного значения на территории поселений;
2. участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории поселений;
3. организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
4. оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;
5. организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью.

Отнесение приведенного списка вопросов к совместным вопросам обоих уровней, связано с тем, что муниципальные районы решают эти вопросы не на межселенной территории, а на всей территории муниципального района. Соответственно получается, что одним вопросом занимаются как органы местного самоуправления поселений, так и органы местного самоуправления муниципальных районов. Тем самым происходит дублирование вопросов местного значения органов местного самоуправления различных уровней. Именно из-за отсутствия четкого перечня вопросов, относящихся к ведению поселений и к ведению муниципальных районов, возникают конфликты между органами МСУ, что в итоге приводит к их разнонаправленным действиям и мешает развитию МСУ на местах.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) //[Электронный ресурс] – Режим доступа. –– URL: www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_158640 (Дата обращения 21.12.2017).
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 131-ФЗ от 6.10.2003 // [Электронный ресурс] – Режим доступа. –– URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571 (Дата обращения 21.12.2017).
3. О муниципальной службе Российской Федерации: Федеральный закон № 25-ФЗ от 02.03.2007 // [Электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_66530 (Дата обращения 21.12.2017).
4. Федеральный закон от 29.12.2006г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // [Электронный ресурс] – Режим доступа. –– URL: base.garant.ru/12151303 (Дата обращения 21.12.2017).
5. Муниципальная реформа в России: От переходного периода к полномасштабной реализации / Отв. ред. Е.М. Бухвальд. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. − 240 c.
6. Местное самоуправление и муниципальное управление. / Под. ред. А.С. Прудникова, Д.С. Белявского: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012 г.
7. Гришау В.Н. Разграничение вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями: правовые проблемы// Вестник Тюменского государственного университета, 2006, с. 64‑67.
8. Лаврентьев А.Р., Коннов И.А., Трусов Н.А.Местное самоуправление в России: состояние и перспективы: Монография / Лаврентьев А.Р., Коннов И.А., Трусов Н.А. – Дзержинск: ДФ РАНХиГС, изд-во «Конкорд», 2014. – 526 с.