ИНФОРМАЦИОННОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА В РАТИФИЦИРОВАННЫХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ ИСТОЧНИКАХ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА

В своих правовых актах международные организации через регламентацию прав и свобод человека осуществляют выработку позиции, направленной, в том числе на повышение прозрачности и публичности деятельности государства и органов власти, что должно способствовать росту информационной открытости на основе норма­тивно закрепленных прав и свобод граждан.

Основополагающим нормативно-правовым актом для реализации информационного взаимодействия государства и общества в между­народном праве можно считать Всеобщую декларацию прав человека принятую Генеральной Ассамблеей Организации объединенных наций 10 декабря 1948 года. В соответствии со статьей 19 Всеобщей декларации прав человека каждый человек имеет право на свободу убеждений и на их свободное выражение. Данное право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ [1].

Следующим среди международных актов, закрепляющих данные основополагающие права человека, следует назвать Международный пакт о гражданских и политических правах, который был открыт для подписания, ратификации и присоединения 16 декабря 1966 года резолю­цией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи Организации объединенных наций. Он был ратифицирован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 года № 4812-VIII [2]. По сути нормы права, определенные частью 2 статьи 19 Международного пакта дублируют Всеобщую декларацию прав человека, конкретизируя некоторые моменты: пакт уточняет способы распространения информации [3]. Замечание общего порядка Организации объединенных наций от 11‑29 июля 2011 года № 34 к вышеуказанному пакту подчеркивают (пункт 13) особое значение свободного обмена информацией по государственным вопросам, что также предполагает свободу прессы и других средств информации, которые могли бы комментировать государственные вопросы без контроля или ограничений и информи­ровать о них общественность. Последняя в свою очередь имеет право на получение продукта деятельности СМИ [4].

Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и протоколы к ней были ратифицированы Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 года № 54-ФЗ [5]. Статья 10 конвенции устанавливает право получать информацию без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей, в то же время уточняется, что осуществление связанных с информационным взаимодействием свобод налагает определенные обязанности и ответ­ственность и может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общест­венного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия [5]. При этом протокол от 4 ноября 2000 года № 12 к конвенции содержит требование об обеспечении всех закрепленных в ней прав человека, в том числе вышеуказанных без какой бы то ни было дискриминации (по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или любого иного обстоятельства). Особо выделяется, что никто не может быть подвергнут дискриминации по перечисленным признакам со стороны каких бы то ни было публичных властей [6].

Еще одним важным международным документом в данной сфере также является Декларация Совета Европы «О средствах массовой информации и правах человека», принятая в соответствии с резолюцией Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 23 января 1970 года № 428 (1970) и наделяющая официальные власти обязанностью в разумных пределах предоставлять информацию по вопросам, представляющим интерес для общественности, а средства массовой информации обязаны сообщать полную и исчерпывающую информацию о государственных делах [7].

С точки зрения практического применения положений конвенции высокую значимость имеют рекомендация Комитета Министров Совета Европы «О доступе к официальной информации, находящейся в распоряжении государственных органов» от 25 ноября 1981 года № R(81) и рекомендация Комитета Министров государствам-участникам «О доступе к официальным документам» № Rec(2002)2 принятая 21 февраля 2002 года. Первая из указанных рекомендаций призывает государства, входящими в состав, Совета Европы обеспечить каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, право получать по запросу информацию, имеющуюся у государственных органов, кроме законодательных и судебных. Исключения допустимы, но лишь для защиты правомерных общественных интересов (борьба с преступностью, обеспечение государственной безопасности экономического благосос­тояния страны и общественного порядка, недопущение разглашения конфиденциальной информации), а также правомерных личных интересов [8].

Рекомендация «О доступе к официальным документам» также призывает гарантировать право каждого человека к официальным документам, находящимся в распоряжении органов государственной власти. Особо отмечается, что этот принцип необходимо применять без дискриминации по какому-либо признаку. Рекомендация также содержит закрытый перечень целей, защита которых может являться основанием для ограничения доступа к официальным документам. Среди них цели защиты национальной безопасности, обороны и международных отношений, общественной безопасности, профилактики, расследования и судебного преследования уголовной деятельности, неприкосновенности личной жизни и других правомерных частных интересов, коммерческих и иных экономических интересов, как частных, так и общественных, равенства сторон в ходе судебного разбирательства, природы, инспекционных, контрольных и наблюда­тельных функций органов государственной власти, экономической, кредитно-денежной и валютной политики государства, конфиденци­альности обсуждений в ходе подготовки какого-либо вопроса внутри органа государственной власти либо между такими органами [9].

Федеральным законом от 4 ноября 1995 года № 163-ФЗ Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека. Статья 11 данной конвенции объединяет в себе положения Всеобщей декларации прав и свобод человека и Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Наделяя человека свободой получать и распространять информацию любым законным способом без вмеша­тельства со стороны государственных властей, конвенция СНГ, также как и европейская конвенция говорит об обязанностях, ответственности, законодательно предусмотренных формальностях, условиях и ограни­чениях [10].

В рамках реализации данной конвенции постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 17 апреля 2004 года № 23-14 был принят Модельный закон о праве на доступ к информации. Статьей 5 указанного Модельного закона определены основные принципы обеспечения права на доступ к информации, такие как ее доступность, открытость, полнота, своевременность, а также защита права на доступ и ответственность за его нарушение, соблюдение прав и законных интересов третьих лиц. Модельный закон допускает установление ограничения права на доступ к информации только законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, авторитета и беспристрастности правосудия, нравственности, здоровья, прав и законных интересов физических и юридических лиц. Модельный закон также определяет порядок реализации права на доступ к информации, меры, направленные на защиту права на информацию и ответственность за нарушение закона [11].

Согласно утвержденному модельным законом порядку доступ к информации обеспечивается государственными органами и органи­зациями, органами местного самоуправления, их должностными лицами путем обязательного ее доведения или сообщения информации для всеобщего сведения, а также через удовлетворение персональных и коллективных запросов на информацию. Закон также устанавливает права и обязанности лиц, запрашивающих информацию, и коррес­пондирующие с ними обязанности органов, организаций и их должностных лиц по ее предоставлению.

Так согласно статье 9 модельного закона лицо, запрашивающее информацию, имеет право избрать любую из числа предусмотренных, форму запроса, не обосновывать необходимость получения информации, если такое обоснование не требуется для уточнения содержания запроса и если иное не установлено законом. Данное лицо также вправе требовать письменного ответа, обжаловать в установленном порядке действия органов и организаций, их должностных лиц, нарушивших право на доступ к информации и установленный порядок его реализации. При этом лицо, запрашивающее информацию, обязано соблюдать нормативно предусмотренные порядок и условия доступа к информации [11].

В свою очередь Обязанности органов и организаций, их должностных лиц по обеспечению доступа к информации органы и организации, их должностные лица обязаны создать условия, необхо­димые для реализации данного права. Им надлежит обеспечивать достоверность и полноту информации, соблюдение установленных сроков и условий ее предоставления, хранить содержащие информацию официальные документы, вести их реестры. Предусмотрена ответствен­ность органов, организаций и их должностных лиц за нарушение права на доступ к информации.

Однако применяемое в Российской Федерации международное право в сфере публичного информационного взаимодействия государства и общество содержит не только источники общего характера, но и специального или «профильного», формирующие правовые нормы для конкретной области применения или для конкретных социальных групп.

Рассмотрев основы информационного взаимодействия Российской Федерации и ее граждан, содержащиеся в источниках международного права, можно согласиться с утверждением И.Н. Забары, который обращает внимание на то, что в настоящее время в доктрине и практике внимание стало преимущественно акцентироваться на вопросе гарантированного доступа к информации, при этом акцент делается именно на реализацию права гарантированного доступа исключительно к государственной информации [12, С. 295]. В поддержку данного тезиса автор статьи приводит мнения ряда исследователей. Так Т. Мендел говорит о том, что «государственные органы хранят информацию не для себя, а ради общественного блага. … По существу, эта информация должна быть доступной для общественности на том условии, что хранение ее в секрете не является для общества более приоритетным. В этом отношении законы о получении доступа к информации отражают основную идею государственности, где госу­дарство служит народу» [13, с. 8]. В свою очередь А.В. Хан отмечает огромный объем информации, которыми обладают государственные органы и считает, что сохранение ее в секрете эквивалентно нарушению международного права [14, с. 1].

С одной стороны основополагающие международные акты, опре­деляющие базовые права человека и гражданина (Всеобщая декларацию прав человека и Международный пакт о гражданских и политических правах) устанавливают право на свободу поиска, получения и распространения информации максимально широко, не соотнося это право со взаимодействием с органами государственной власти. Но уже на уровне европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, декларации Совета Европы «О средствах массовой информации и правах человека» и отчасти Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека можно видеть, что данная связь требует отдельной регламентации в связи с ее высокой значимостью. В рамках базового права на свободу убеждений и мнений на международном уровне права прослеживается выделение отдельного направления нормотворчества и правоприменения, а именно – информационного взаимодействия органов государственной власти с гражданами.

Выделяются две основные формы данного взаимодействия. Первая из них – это публичное взаимодействие, то есть обеспечение доступа к той или иной информации в отношении неопределенного и неограниченного круга лиц. Вторая форма взаимодействия государства и общества имеет более персонифицированный характер и выражается в предоставлении органами государственной власти информации по запросу. И если последняя форма взаимодействия уже на уровне международных обязательств Российской Федерации имеет четко регламентированный порядок (Модельный закон о праве на доступ к информации содержит информацию о порядке и сроках рассмотрения запросов, отдельные нормы содержатся в рекомендациях Совета Европы), то публичное взаимодействие обретает в нормах между­народного права лишь принципиальные подходы к его формам и содержанию. И, наоборот, в отличие от публичного взаимодействия, взаимоотношения между государством и обществом в формате «запорс-ответ» не имеют закрепленной в межотраслевом между­народном праве сутевой или предметной составляющей. Требований к тематическому содержанию информации, которая может или должна быть раскрыта в ходе ответа на запрос, в международных актах практически не содержится.

Также следует отметить, что уже на уровне международного права устанавливается ряд ограничений на реализацию информационного взаимодействия органов государственной власти и общества, которые имеют своей целью защиту правомерных интересов граждан, как общественных, так и личных.

Список литературы:

1. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_120805/ (Дата обращения 06.05.2017).
2. Указ Президиума ВС СССР от 18.09.1973 N 4812-VIII «О ратификации Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах» // СПС Консультант Плюс (Дата обращения 06.05.2017).
3. Международный пакт о гражданских и политических правах (открыт для подписания, ратификации и присоединения 16 декабря 1966 г. резолюцией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН) // Электронный ресурс. Режим доступа: http://base.garant.ru/2540295/ (Дата обращения 06.05.2017).
4. Замечание общего порядка Организации объединенных наций от 11-29 июля 2011 года № 3 // Электронный ресурс. Режим доступа: http://ssrf.sudrf.ru/wp-content/uploads/2013/10/GC34.pdf (Дата обращения 06.05.2017).
5. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ратифицирована Федеральным законом от 30.03.1998 № 54-ФЗ) // Электронный ресурс. Режим доступа: http://base.garant.ru/2540800/ (Дата обращения 31.05.2016).
6. Протокол от 04.11.2000 № 12 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.echr.ru/documents/doc/2461543/2461543.htm (Дата обращения 31.05.2017).
7. Резолюция № 428 Консультативной ассамблеи Совета Европы «Относи­тельно Декларации о средствах массовой информации и правах человека» (Принята 23.01.1970 на 21-ой сессии Консультативной ассамблеи Совета Европы) // СПС Консультант Плюс (Дата обращения 06.05.2017).
8. Рекомендация № R (81) 19 Комитета министров государств-членов (Принято Комитетом министров 25 ноября 1981 г. на 340-й сессии заместителей министров) // Электронный ресурс. Режим доступа: https://info.wikireading.ru/247120 (Дата обращения 31.05.2017).
9. Рекомендация № Rec (2002)2 Комитета Министров государствам-участникам о доступе к официальным документам (Принята Комитетом Министров 21 февраля 2002 г. на 784-ом заседании заместителей министров) // Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.dzyalosh.ru/02-dostup/zakon/rub-01/rec_(2002) 2_0.htm (Дата обращения 31.05.2017).
10. Федеральный закон от 4 ноября 1995 г. N 163-ФЗ "О ратификации Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека" // Электронный ресурс. Режим доступа: http://base.garant.ru/1119751/ (Дата обращения 31.05.2017).
11. Модельный закон о праве на доступ к информации (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 17 апреля 2004 г. N 23-14) // ЭПС «Система ГАРАНТ». (31.05.2017)
12. Забара И.Н. Право на информацию: современный концептуальный подход в науке международного права // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2013. №4. С.295.
13. Мендел Т. Свобода информации: сравнительно-правовое исследование. — Изд. 2-е, доп. — Париж, ЮНЕСКО, 2008. С.8.
14. Хан А.В. Предисловие // Мендел Т. Свобода информации: сравнительно-правовое исследование. — Изд. 2-е, доп. — Париж, ЮНЕСКО, 2008. С. 1.