АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОКРАЩЕНИЯ ШТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются основные элементы и система оптимизации численности и совершенствования оплаты труда государственных гражданских  и муниципальных служащих. Авторы изучили основные механизмы сокращения штатов и основные пути направления средств, высвободившихся в результате сокращения штатов федеральных территориальных органов государственной власти, государственных органов субъектов федерации и местного самоуправления.

Ключевые слова: сокращение штатов, федеральные государственные служащие, государственные служащие субъектов федерации, муниципальные служащие, трудовой договор, условия сокращения штатов.

В статье рассматриваются вопросы оптимизации численности и совершенствования оплаты труда государственных гражданских служащих, в том числе путем сокращения штатов и основные механизмы сокращения штатов, пути направления средств на оплату труда служащих, высвободившихся в результате сокращения штатов федеральных территориальных органов государственной власти, органов субъектов федерации и местного самоуправления.

Реформа государственной службы стартовала в 2019 году, когда произошло сокращение на уровне центральных аппаратов министерств и ведомств, но в рамках прошлой реформы были повышены оклады государственных служащих, в то время как премиальные выплаты уменьшились.

Новый этап реформы, который коснётся значительно большего числа госслужащих, работающих в территориальных органах федеральных ведомств, начинается с исполнения Указа Президента РФ от 29 октября 2024 года № 922 «О дополнительных мерах по совершенствованию оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов (органов) федеральных государственных органов, аппаратов федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов, управлений Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах Российской Федерации»[2]. Это не механическое сокращение «на 10%», а продуманные организационные и управленческие меры, направленные на оптимизацию работы органов государственной власти, при этом большинству учреждений будет достаточно сократить лишь незанятые вакансии. Доля сокращаемых должностей может превысить 10% исходя из структуры, задач и полномочий государственных органов. Важно учитывать и влияние цифровизации, которая существенно снижает потребность в человеческих ресурсах во всех органах государственной власти и управления без исключения.

Рассмотрим сущность понятий «сокращение штатов» и «сокращение численности». Трудовое законодательство содержит понятия, как «сокращение численности» и «сокращение штата», но при этом их конкретных определений не имеется. Отсюда вытекает значимая проблема – неверное толкование смысла данных терминов, а это, в свою очередь, приводит к ошибкам при увольнении работника и влечёт возможность признания таких действий не соответствующим закону. Следует отметить, что согласно трудам ученых-юристов и судебной практике[3], «сокращение численности» и «сокращение штата» неразрывно связаны между собой и зачастую встречаются в одном контексте.

Процедуру сокращения численности или штата работников можно считать основным методом, позволяющим работодателю уменьшить качественный и количественный состав своего персонала в соответствии с требованиями организации. Статьи 22 и 74 Трудового кодекса Российской Федерации (далее ТК РФ) указывают на факт, что работодатель имеет право самостоятельно принимать кадровые решения – подбирать, переставлять и увольнять работников в целях осуществления более качественной работы.

В толковании этих понятий мнения ученых-юристов расходятся. Например, Е. Розанова, приводит собственное определение «сокращения численности». По мнению Е.Розановой: «сокращение численности» – уменьшение в установленном законодательством порядке численности по определённой штатной единице, которая соответствует должности, специальности, профессии, квалификации, при этом сохраняется в целом с прежним наименованием, а «сокращение штата» Е. Розанова характеризует как модификацию внутренней структуры организации: полная ликвидация конкретной штатной единицы, уникальной в своей сфере по данной должности; перестановка одних штатных единиц с другими в результате появления новых целей, уменьшения количества существующих, изменения квалификационных требований к работникам, увеличения (уменьшения) перечня и качественного изменения функциональных обязанностей. Таким образом, акцентируется внимание на то, что эти понятия следует разграничивать и никак нельзя считать их синонимами. [5]

С.П. Маврин и Е.Б. Хохлов имеют другое мнение, согласно которому численность работников определяется согласно применяемым на предприятии технологическим процессам и потребностям технического обслуживания деятельности предприятия. Штат работников представляет собой совокупность разных уровней руководящих и административных должностей и специалистов в целом[4].

Определенные корректировки в процесс сокращения кадров следует учесть в системе оценки эффективности. КПЭ (Key Performance Indicators – KPI), система оценки посредством ключевых показателей эффективности, которая успешно применяется в бизнесе, постепенно интегрируется в системы оценки качества государственного управления западных стран [6, с. 21]. Вместе с тем, внедрение систем «офисов» в структуры органов государственной власти субъектов федерации показало, что «сопровождение проектов», «содействие бизнесу» приводит к коррупционным ситуациям, когда чиновник перестает выполнять свои основные полномочия, а переключается на «лоббирование или контроль отдельных субъектов хозяйственной деятельности», улучшает свое материальное положение за счет дополнительных выплат, значительно превышающих его зарплату по должности. Отдельные федеральные органы исполнительной власти, в рамках локальной нормотворческой деятельности пытались внедрить систему ключевых показателей эффективности для оценки работы руководителей территориальных органов, но в целом эти показатели не охватывали весь трудовой коллектив.

Применение системы КПЭ в государственном управлении –  дискуссионная тема, которая вызывает интерес у отечественных и зарубежных учёных-юристов. Однако важно обосновать баланс количественных и качественных критериев при определении ключевых показателей эффективности, с учетом коллизий норм административного и трудового права.

Вместе с тем, более десяти лет федеральные ведомства акцентируют внимание глав региональных подразделений на достижение показателей системы КПЭ. Указом Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» указаны основные методы достижения этой цели, в том числе: улучшение системы кадрового отбора посредством прозрачных и объективных конкурсных процедур, развитие механизмов ротации и наставничества, важнейшим требованием является внедрение «применения системы комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих с использованием ключевых показателей эффективности и общественной оценки их деятельности, в том числе на базе социальных сетей и с учетом мнения сетевых сообществ». [7]

Финансовое вознаграждение и социальные льготы, предоставляемые руководителю и сотрудникам территориального органа, должны полностью обеспечивать конкурентоспособность государственного учреждения, способствуя привлечению квалифицированных специалистов, но у руководителя территориального органа отсутствует механизм, позволяющий премировать работников либо компенсировать сверхурочную и нестандартную работу сотрудников федерального территориального органа из-за отсутствия дополнительного финансирования на эти цели в фонде оплаты труда.

В целом работа территориального органа оценивается как работа руководителя. Отсутствует закрепленный административно набор критериев для оценки, но если эти критерии устанавливаются, существует неопределенность субъектов оценки работы. Ошибочно, полагают авторы, что критерии оценки эффективности руководителя должны быть указаны в его должностном регламенте. Такие критерии должны быть определены в положении о федеральном территориальном органе.

Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[8] и Федеральный закон от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [9]  определяют обязательные требования для должностных регламентов служащих, включая руководителей территориальных органов. Согласно закону, в должностном регламенте государственного служащего должны быть четко указаны права, обязанности и ответственность руководителя, а также вопросы, входящие в его компетенцию, и сроки выполнения задач. Кроме того, в заключительной части регламента необходимо устанавливать показатели эффективности и результативности профессиональной деятельности руководителя территориального органа. Муниципальные служащие также имеют перечни обязанностей и ответственности, но они указываются в должностных инструкциях и положениях о соответствующем муниципальном органе. Тенденции реформирования муниципальной службы показывают стремительный перевод муниципальных служащих в категорию просто служащих. Существует и понятийная неопределенность «должностного регламента государственного служащего», «должностной инструкции» и многочисленных регламентов по оказанию государственных и муниципальных услуг.

Указ Президента РФ от 29 октября 2024 года № 922[2] в целях оптимизации численности и совершенствования оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих (регулирует только труд федеральных государственных служащих – примечание авторов) установил, что в случае сокращения предельной штатной численности федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов федеральных государственных органов, аппаратов федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов, управлений Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, установленной по состоянию на дату вступления в силу данного Указа, высвободившиеся в результате сокращения средства на оплату труда указанных лиц направляются на увеличение суммы средств, предусмотренных в фонде оплаты труда гражданских служащих территориальных органов соответствующего федерального государственного органа для выплаты премий. В Указе Президента РФ отмечается, что средства, высвободившиеся в результате сокращения, учитываются в фонде оплаты труда гражданских служащих территориальных органов сверх суммы средств, предусмотренных для выплаты премий (в расчете на год), определяемых в соответствии с подпунктом "д" пункта 3 Порядка формирования фонда оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих федеральных государственных органов, органов публичной власти федеральной территории "Сириус", контрольно-счетной палаты и территориальной избирательной комиссии федеральной территории "Сириус", утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2021 г. № 751.

Сокращение должно составлять не менее 10 процентов предельной штатной численности гражданских служащих территориальных органов соответствующего федерального государственного органа, а увеличение предельной штатной численности гражданских служащих территориальных органов, сокращенной в соответствии с Указом, не допускается, за исключением случая, если такое увеличение обусловлено наделением федерального государственного органа в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации дополнительными функциями и (или) полномочиями.[2]

Фактическая доля сокращенных чиновников может быть больше 10%, но для многих ведомств может оказаться достаточным сократить незаполненные должности штатного расписания — то есть штатные единицы. Вместе с тем, сокращение незаполненных штатных единиц может привести к затруднениям выполнения полномочий, так как на время образовавшейся вакансии работу выполняли другие работники временно. После сокращения увеличивать штат сотрудников запрещается, за исключением случаев, когда у ведомства появятся дополнительные полномочия.

Дополнительно следует для сокращения учитывать ряд оснований и факторов: штатная численность госструктур часто не соответствует тем функциям, которые на них возложены, и число руководителей во многих госструктурах оказалось завышенным. Кроме того, во многих ведомствах была завышена численность обеспечивающих подразделений. Основная цель предстоящих сокращений — сохранение только высококвалифицированных государственных служащих, а за счет высвобождения средств, которые должны пойти на выплату премий и т.п., привлечь молодые кадры хорошими заработками. По мнению авторов, данная цель и средства ее реализации не соответствуют, привлеченным молодым специалистам будет выплачиваться заработная плата в соответствии со штатным расписанием, до определенного времени они не будут обладать навыками высококвалифицированных уже работающих специалистов, а, следовательно, их заработная плата будет повышена вместе с оплатой труда опытных работников. Что касается премиального фонда, то следует существенно переработать положения о премировании, возможно, с учетов выполнения специальных заданий молодыми специалистами. Безусловно, государство вкладывает очень большие ресурсы и средства в IT-инфраструктуру и цифровизацию, а сокращение коснется тех, чья работа в настоящее время автоматизируется.

Часть сотрудников государственных ведомств, которые в большей степени выполняли техническую работу, также будут освобождаться от своих обязанностей, возможно, что это будут сокращать даже целые подразделения, так как многие государственные услуги можно получать удаленно, также будут сокращены структуры, выполняющие дублирующие функции.

Заработные платы сотрудникам будут повышать равномерно, однако в большей степени повышение ждет сотрудников государственных ведомств на руководящих должностях, чтобы профессионалы работали в госструктурах, необходимо повышать заработную плату руководителей и их квалификацию, вкладывать средства в их обучение, т.к. эффективное управление во многом зависит от руководителей.

Увольнение по сокращению штатов может коснуться любого работника. От этого никто не застрахован, особенно если сложилась непростая экономическая ситуация на предприятии, в «неперспективном» регионе. Изучив различные мнения авторов о понятиях «сокращение численности» и «сокращение штата» можно сделать вывод, что данные понятия необходимо разделять и правильно применять. В этих целях законодателю  необходимо указать «сокращение численности» и «сокращение штата».

Согласно статьи 31 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [8] отношения, связанные с гражданской службой, при сокращении должностей гражданской службы или упразднении государственного органа, регулируются следующим образом:

При сокращении должностей гражданской службы или упразднении государственного органа государственно-служебные отношения с гражданским служащим продолжаются в случае предоставления гражданскому служащему, замещающему сокращаемую должность гражданской службы в государственном органе или должность гражданской службы в упраздняемом государственном органе, с его письменного согласия иной должности гражданской службы в том же государственном органе или в государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, либо в другом государственном органе с учетом: его профессионального уровня, специальности, направления подготовки, продолжительности стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки; уровня его профессионального образования, продолжительности стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки при условии получения им дополнительного профессионального образования, соответствующего области и виду профессиональной служебной деятельности по предоставляемой должности гражданской службы.

Следует учитывать порядок увольнения по сокращению штатов: о предстоящем увольнении в связи с сокращением должностей гражданской службы или упразднением государственного органа гражданский служащий, замещающий сокращаемую должность гражданской службы в государственном органе или должность гражданской службы в упраздняемом государственном органе, предупреждается представителем нанимателя персонально и под роспись не менее чем за два месяца до увольнения.

В течение двух месяцев в государственном органе может проводиться внеочередная аттестация гражданских служащих в соответствии со ст.48 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ[8]. По результатам внеочередной аттестации гражданским служащим, имеющим преимущественное право на замещение должности гражданской службы, могут быть предоставлены для замещения иные должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе, либо должности служащих. Преимущественное право на замещение должности гражданской службы предоставляется гражданскому служащему, который имеет более высокий профессиональный уровень, специальность, направление подготовки, соответствующие виду его профессиональной служебной деятельности, большую продолжительность стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки и более высокие результаты профессиональной служебной деятельности.

Представитель нанимателя государственного органа, в котором сокращаются должности гражданской службы, или государственного органа, которому переданы функции упраздненного государственного органа, обязан в течение двух месяцев со дня предупреждения гражданского служащего об увольнении предложить гражданскому служащему, замещающему сокращаемую должность гражданской службы в государственном органе или должность гражданской службы в упраздняемом государственном органе, все имеющиеся соответственно в том же государственном органе или в государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, вакантные должности гражданской службы с учетом категории и группы замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы, его профессионального уровня, специальности, направления подготовки, стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, а в случае отсутствия таких должностей в указанных государственных органах может предложить вакантные должности гражданской службы в иных государственных органах. Вместе с тем, если штатное расписание «замораживается», вакантные должности будут отсутствовать.

История оптимизации государственного аппарата в России насчитывает не одно десятилетие. Однако нынешняя реформа имеет существенное отличие – она опирается на масштабную цифровую трансформацию государственных услуг, однако не исключающие схемы «оптимизации» бюрократического аппарата, в том числе: сокращение "мертвых душ" – вакансий, которые существуют только на бумаге, перевода сотрудников на гражданско-правовые договоры, передача функций подведомственным учреждениям, объединение функционала внутри структурных подразделений.

Авторы полагают, что возможно развитие отдельных направлений совершенствования государственной и муниципальном службы в дальнейшем, в том числе развитие системы МФЦ и электронных госуслуг, повышение эффективности работы оставшихся сотрудников и оптимизации бюрократических процессов. Вместе с тем, привлечение молодых специалистов за счет конкурентных зарплат представляется проблематичным, так как это сфера администрирования (управления), а не бизнеса, требует выработки новых оценочных критериев работы государственного и муниципального служащего, а также сохранения конкурентных условий приема на работу.

Список литературы:

1. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 08.08.2024) // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34683/ (дата обращения 20.11.2024).
2. Указ Президента РФ от 29 октября 2024 года № 922 «О дополнительных мерах по совершенствованию оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов (органов) федеральных государственных органов, аппаратов федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов, управлений Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах Российской Федерации» // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_489285/ (дата обращения 20.11.2024).
3. Постановление Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» // URL: https://www.vsrf.ru/documents/own/8223/ (дата обращения 20.11.2024).
4. Трудовое право России : учебник для бакалавров / А. В. Завгородний и др. ; ред. Е. Б. Хохлов, В. А. Сафонов. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2013. 673 с
5. Розанова, Е. Сокращение штата (численности) работников: анализ ошибок на основе судебных споров [Электронный ресурс] / Е. Розанова // Трудовое право. – 2012. - № 7. Режим доступа: http://www.centerbereg.ru/n712.html  (дата обращения: 20.11.2024).
6. Титова А.В. Система KPI в государственном и муниципальном управлении // Науки об управлении государством, экономикой и обществом. – Омск, 2023. – С. 20-24.
7. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_129336/ (дата обращения: 20.11.2024).
8. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»  (ред. от 22.04.2024) /URL: https://base.garant.ru/12136354  (дата обращения: 20.11.2024).
9. Федеральный закон от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» /URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_66530/  (дата обращения: 20.11.2024).